7e exploration

Les médiations dans les conflits internationaux

Une approche nouvelle.

Gambie, Iran, Libye, Yémen...

6 juillet 2020

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Editions Callicéphale
Editions Callicéphale

          "Mais il n'a pas d'habit du tout !"cria un petit enfant dans la foule

          (Hans Christian Andersen, Les habits neufs de l'empereur)

 

La chasse aux intermédiaires est ouverte. On ne jure aujourd’hui que par les circuits courts. 

Dans le champ des relations internationales, l’intermédiaire est nommé « médiateur » et son action une « médiation ».

            Mais ce vocabulaire est suffisamment répandu pour déborder largement ce domaine : il s’applique tout d’abord au champ des relations interpersonnelles et familiales, dans lequel des médiations spontanées voient le jour pour résoudre des conflits familiaux (les grands parents sont réputés, à tort ou à raison, avoir une vocation particulière à l’exercice de cette fonction[1]). Le phénomène de la médiation  

 



[1] C’est au domicile de sa grand-mère que le petit Adam (5 ans) fut ramené par son père après le déclenchement d’une alerte enlèvement le 23 juin 2017 à Melun.

 

s’observe aussi dans le champ des conflits sociaux, où des personnalités remplissent temporairement le rôle de médiateur ad hoc. D’autres médiations sont instituées et font l’objet de postes permanents : le médiateur de Radio-France, le médiateur de la République, le défenseur des droits…

            C’est dans le champ des relations internationales que le phénomène est le plus complexe, de par la diversité des formes sous lesquelles se présente l’acteur que l’on nomme médiateur :  il peut être un individu, un Etat, une organisation internationale. Créée dans ce but même, l’Onu en est l’exemple le plus emblématique sinon unique.  Les parties en conflit qui recourent à un médiateur ou s’en voient imposer un sont le plus souvent des Etats, mais parfois des individus en quête de pouvoir ou de maintien au pouvoir, ou des groupes en révolte contre un pouvoir. 

Un médiateur est un intermédiaire entre des parties en conflit. Cette définition simple peut être considérée comme le plus petit dénominateur commun sur lequel tout le monde peut s’entendre. Mais au-delà, il convient de faire la différence entre l’usage que font les médias du terme et les définitions qu’en donnent les spécialistes des relations internationales.  Ces derniers retiennent deux conceptions de la médiation (63). Dans une acception large, le ou les médiateurs peuvent être de nature diverses (« une combinaison d’acteurs étatiques et non-étatiques » ; ils cherchent à « établir les conditions d’un dialogue » entre les parties en conflit (62). Dans une acception plus étroite, plus exigeante de la notion – en tant que « sous-produit de la négociation » -, la médiation est « l’intervention d’un tiers intermédiaire » dans une négociation. Le médiateur doit être agréé par les protagonistes, son pouvoir de décision est limité ou inexistant. Dans cette optique, certains attachent beaucoup d’importance à la psychologie : « la médiation peut aider à établir des relations de confiance », « minimiser le coût émotionnel et les dommages d’une rupture » (61).  D’autres, attachés à l’approche réaliste des relations internationales, considèrent que dans cette « forme particulière de négociation à trois » qu’est pour eux la médiation, la préservation des intérêts prime. Fidèle à mon ambition de départ (cf. « Les raisons pour lesquelles... »), je tenterai pour ma part d’articuler les deux approches en réglant la focale sur l’acteur individuel, jamais isolé de sa fonction de représentation.

            Cependant, les médias, quant à eux, sont beaucoup moins avares de l’usage de ce vocabulaire. De nombreuses démarches diplomatiques sont qualifiées par eux de « médiations », sans toujours satisfaire la totalité des critères qui fondent les définitions universitaires les plus   exigeantes, et notamment en ce qui concerne la neutralité du médiateur, son agrément par les parties et surtout, la limitation de son pouvoir de décision.

J’assume pour ma part de considérer qu’un phénomène de médiation existe à partir du moment qu’il est nommé comme tel dans les médias, à charge ensuite pour moi de montrer en quoi les éventuels écarts à la définition rigoureuse influent sur sa compréhension, limitant ou au contraire augmentant son efficacité. Autrement dit, je ne ferai pas de différence entre la réalité d’une médiation et la représentation que les observateurs et les acteurs (qui sont parfois les mêmes) se font de son existence. Cela me servira à identifier quelques phénomènes de médiation, concernant la Libye, l’Iran, la Gambie et le Yémen, en approfondissant les trois premiers.

 

            Après avoir dans chaque cas mis le phénomène en évidence en identifiant, d’une part, les protagonistes d’un conflit et, d’autre part, l’acteur ou les acteurs reconnus comme des médiateurs, je poserai trois questions concernent respectivement l’existence de la médiation, l’utilité de la médiation et la préférence pour un médiateur.

            D’abord, il s’agit, considérant la médiation comme un phénomène, d’essayer de comprendre pourquoi il se manifeste, qu’est-ce qui le rend possible et nécessaire, et comment un médiateur arrive à se faire accepter.

            Ensuite, la deuxième question revient à s’intéresser à l’utilité de la médiation. On pourrait, certes, évacuer cette question en posant que si la médiation existe, c’est qu’elle présente une utilité. Ce serait enfourcher sans précaution la monture du fonctionnalisme.  Or, il n’a jamais été prouvé que les phénomènes sociaux avaient tous, davantage que les phénomènes naturels, une fonction justifiant leur existence. Inversement, il ne suffit pas de prouver l’utilité d’un processus ou d’une action humaine pour être sûr que les hommes l’adopteront à chaque fois que le besoin s’en fera sentir. Prouver l’utilité de la médiation ne suffit donc pas à expliquer pourquoi dans certains cas on a recours à un médiateur et pas dans d’autres.  On a donc affaire à deux questions bien séparées.

            Enfin, on constate que certains Etats sont crédités, plus que d’autres, d’une capacité à intervenir dans les conflits, comme s’il existait un talent particulier à la médiation, une compétence, qui ferait partie à plus ou moins grande dose de la dotation des Etats. Se demander d’où vient cette réputation c’est se poser la question de la crédibilité des médiateurs, des Etats autant que des individus qui les représentent, et du lien qui existe entre les deux.   

 

            En résumé : peut-on se passer d’un médiateur, à quoi sert un médiateur, peut-on préférer un médiateur à un autre ?

Première question : pourquoi la médiation dans un conflit international ?

            Pourquoi les parties prenantes d’un conflit éprouvent-elles le besoin d’un intermédiaire entre elles, ou pourquoi cet intermédiaire éprouve-t-il le besoin de proposer ses services ?

            On ne s’intéresse pas ici aux médiations qui concernent le domaine des relations interpersonnelles. Les individus ne seront considérés ici en tant qu’ils représentent une organisation, notamment étatique.

 

            Commençons par traiter le premier volet de la question en considérant que si médiation il y a c’est que les parties en conflit en éprouvent le besoin. Nous allons découvrir que ce besoin est double : besoin de communication et besoin de reconnaissance.

Le besoin de communication

            La communication dans un conflit n’est pas un luxe ; c’est un bien de première nécessité. Les conflits ne sont que très rarement des phénomènes silencieux. Au moins une des deux parties a besoin de connaître les intentions de l’autre, sinon les deux. Même les agressions caractérisées sont rarement muettes. La plupart du temps, la revendication précède l’agression, sous forme de menace ; dans les autres cas, elle l’accompagne ou la suit. Même les actes de terrorisme (tels que les enlèvements, les prises d’otage, les détournements d’avion…) ne se passent que très rarement de toute communication, s’appuyant la plupart du temps sur des revendications.

            On pourrait ajouter que chaque partie a besoin non seulement de connaître mais de comprendre le message de l’autre. Si les deux parties ne parlent pas la même langue, il faut un traducteur. Ces termes sont à prendre au sens propre ou au figuré, en élargissant « langue » à « langage », voire « culture » ; enfin, le mot « traducteur » pourrait trouver sa propre traduction : pourquoi pas « médiateur » ?

            Pour que cette communication ait lieu, il faut que chaque partie ait une bouche, donc un visage, une représentation, il faut qu’elle s’en serve et enfin, que les autres parties l’écoutent et l’entendent.

            La première condition fait référence à la notion de représentation. Chaque partie ne peut s’engager dans une négociation que si elle a confiance dans la parole de l’autre. Une des conditions de cette confiance, c’est que chaque partie soit représentée de manière pertinente. Il faut en effet que chacune soit sûre que les personnes physiques qui parlent au nom de leurs adversaires ne seront pas désavouées par leurs mandants et que ceux-ci ont autorité sur leur base (dans les conflits sociaux) ou leur peuple (dans les conflits internationaux).

En ce qui concerne les conflits sociaux, depuis la seconde guerre mondiale, la représentation syndicale de ce qu’il est convenu d’appeler les « partenaires sociaux » est instituée en France et dans beaucoup d’autres pays. Mais il suffit que, pluralité syndicale aidant, on constate un désaccord entre les différentes organisations qui représentent la partie salariée, ou qu’une partie des salariés ne se reconnaisse dans aucune d’entre elles, pour que le recours à une médiation se justifie. En France, même si elle est moins utilisée que dans les pays anglo-saxons (60), la médiation, tout comme l’arbitrage, sont prévus dans le code du travail, pour résoudre les conflits collectifs du travail (articles L2523-1 à L2523-10).  Enfin, l’épisode français dit des « gilets jaunes » (automne-hiver 2018-2019) a révélé un défaut criant de représentation d’un mouvement social pourtant bien réel par ses répercussions de toutes sortes.

            On aurait tort d’opposer systématiquement l’international au domestique. Si les mouvements sociaux ne visent pas toujours la conquête du pouvoir politique, la plupart des conflits internationaux ne sont que la forme prise par des conflits qui sont ou ont été d’abord internes : contestations, révoltes, révolutions, guerres civiles. La Révolution française ne déboucha-t-elle pas sur les guerres napoléoniennes et la révolution russe de 1917 n’est-elle pas un lointain ancêtre de la guerre froide ? Dans tous ces exemples, la contestation a fini par se cristalliser dans des appareils d’État reconnus comme tels, représentés à l’étranger par des appareils diplomatiques (ambassades et consulats). Qu’ils se parlent ou qu’ils s’ignorent, les Etats-nations en conflit larvé ont fini par accepter, par la force des choses, l’existence de l’autre. Chacun reconnaît à son adversaire la souveraineté sur son territoire (d’où le principe de non-ingérence) et accorde l’immunité diplomatique à ses représentants sur le sien propre. C’est en tout cas, au XXe siècle, l’héritage de la guerre froide et de l’équilibre des forces. Les acteurs ont intégré une donnée qui n’est somme toute que convention : la vision stato-centrée des relations internationales (cf., « Les raisons pour lesquelles... »). Les spécialistes qui l’ont théorisée n’ont-ils fait que traduire une réalité sinon naturelle du moins historique, ou les acteurs qui l’ont instituée ont-ils, selon l’audacieuse hypothèse constructiviste, accepté leur théorie par convention ?

            Ces principes ont été écornés de plus en plus souvent à partir de la fin du XXe siècle, avec l’entrée en scène d’une nouvelle vague de conflits internes dégénérant en conflits internationaux. La révolution iranienne de 1979 a peut-être bien inauguré ce nouveau cycle.  La longue prise d’otages à l’ambassade des Etats-Unis de Téhéran durant l’année 1980 a fait voler en éclats le principe de l’immunité diplomatique. La liste des atteintes ultérieure serait trop longue à établir ici[1]. Retenons de ce premier épisode qu’il en est résulté la rupture complète des relations diplomatiques entre l’Iran et les Etats-Unis. Concrètement, l’ambassade des Etats-Unis à Téhéran et son homologue iranienne à Washington sont fermées depuis avril 1981. En clair, deux Etats souverains n’ont théoriquement plus de bouche ni d’oreilles pour communiquer. 

            Or, ils ont un furieux besoin de communiquer. Frappé par des sanctions internationales orchestrées par les Etats-Unis dès la décennie 1990, l’Iran a développé un programme nucléaire qui pouvait déboucher sur la détention de l’arme atomique. Au début du XXIè siècle, l’impasse était totale. Les sanctions économiques s’avéraient à la fois insupportables pour l’économie et le peuple iranien, et parfaitement inefficaces du point de vue occidental, puisqu’elles n’empêchèrent pas la poursuite du programme nucléaire iranien : le nombre de centrifugeuses a ainsi été multiplié par 100 en 10 ans, de 2003 à 2013 (18). En même temps, des conditions politiques plus favorables au dialogue étaient remplies, avec l’arrivée au pouvoir de Barak Obama à Washington en janvier 2009, et de Hassan Rohani en juin 2013. (Cf. 1re exploration)

            Comment fait-on pour communiquer quand les canaux prévus à cet effet sont fermés ? « On trouve un médiateur », est-on immédiatement tenté de répondre, pensant par là-même résoudre le mystère du phénomène de la médiation.  La réalité n’est pas si simple, à moins qu’elle ne le soit beaucoup plus : la première reprise de contact entre les autorités états-uniennes et iranienne eut lieu sous la forme d’une lettre adressée, en mai 2009, par Barak Obama à Ali Khamenei, « Guide suprême » de la République islamique d’Iran.  Pas besoin d’ambassadeur pour cela. Puis des discussions directes commencèrent, d’abord au niveau ministériel, entre les ministres des Affaires étrangères des deux nations auxquelles s’ajoutèrent les autres membres permanents du Conseil de sécurité de l’ONU ainsi que l’Allemagne (groupe P 5+ 1).  On pourrait à la rigueur considérer ce groupe d’Etats comme un médiateur, conformément à la définition large qui n’en exclut pas la forme collective et alors même que ce groupe constituait vraisemblablement davantage une partie prenante au conflit qu’un « tiers intermédiaire ». Mais force est de constater qu’on n’a pas eu besoin de lui pour établir le contact entre les deux principaux protagonistes, puisqu’il n’est intervenu que dans un second temps. Contre toute attente, ce qui manquait pour cette prise de contact n’était pas une personne intermédiaire mais un lieu intermédiaire. Il fallait que ces discussions eussent lieu quelque part : ce fut d’abord à Mascate, capitale du sultanat d’Oman, puis à Genève. Est-ce un hasard ?

            Le sultan d’Oman a multiplié les initiatives qui ont construit à ce pays une réputation de « médiateur ». Cette réputation n’a pas été entièrement façonnée par les médias, puisqu’elle est, par exemple, officiellement assumée par l’ambassade de France : « La diplomatie omanaise », peut-on lire sur son site, « est fondée sur quelques principes constants : ... ne rompre les liens diplomatiques avec personne ; ne jamais s’impliquer dans les conflits régionaux, mais proposer sa médiation chaque fois qu’elle est acceptée… » (59).   Ainsi est-il reconnu qu’Oman a « facilité » la libération, dans la nuit du 6 au 7 août 2015, de l’otage Isabelle Prime, qui avait été kidnappée à Sanaa (Yémen) le 24 février, vraisemblablement par des rebelles houthistes[2]. Le territoire omanais fut ainsi son premier lieu d’accueil en tant que femme libre (20). « Les services omanais ont aidé, en contact avec les services français, à la libération [d’Isabelle Prime], a expliqué une source diplomatique au Monde. Ils ont participé directement à la médiation, car ils connaissent bien la région et notamment le Yémen. » (21) Le sultanat s’est illustré en intervenant pour la libération d’autres otages au Yémen (trois humanitaires français fin 2011, un journaliste états-unien en juin 2015 et six autres en septembre (22). Il a accueilli le personnel diplomatique des Etats-Unis après la fermeture de son ambassade en février 2015 (13), tandis que des milliers de ressortissants asiatiques (chinois, indonésiens) y trouvaient refuge en mars (14), après la prise de la capitale par les houthistes.  C’est en territoire omanais qu’eurent lieu des discussions entre belligérants impliqués dans le conflit yéménite.  Enfin, c’est encore en territoire omanais que furent transférés, en juin 2015, des prisonniers yéménites détenus à Guantanamo (16). Pour ce qui est de la Suisse, il faut mentionner que, en l’absence d’ambassade ouverte à Téhéran, c’est l’ambassade suisse qui, depuis la rupture des relations, est chargée de représenter les intérêts des Etats-Unis en Iran, de même que l’ambassade pakistanaise représente ceux des Iraniens aux Etats-Unis.

            Il s’avère donc qu’Oman s’illustre tout particulièrement en tant que territoire d’accueil et que, outre les personnes, il accueille les discussions, ce qui suggère que le lieu dans lequel les protagonistes d’un conflit acceptent d’échanger pour le résoudre constitue un véritable enjeu. Objectivement, le lieu n’a aucune raison de changer quoi que ce soit au contenu des discussions. La raison pure n’interdisait pas qu’elles eussent lieu à Téhéran ou à Washington. De même, il est mentionné à plusieurs reprises que les discussions de Mascate étaient restées secrètes -, et qu’on s’est efforcé de garder celles de Genève le plus discrètes possible. « Après une première série de rencontres secrètes entre Américains et Iraniens, à Oman, les négociations ont démarré, le 15 octobre 2013, à Genève, entre Téhéran et les pays du “P5 + 1”. Dans un premier temps, la consigne de la discrétion est respectée. » (19) Pourquoi cette nécessité de la discrétion, voire du secret ?

            Ces deux questions, celle du lieu et celle de la discrétion, sont illustrées par d’autres exemples, comme celui des pourparlers secrets organisés - encore à Oman - entre des responsables Israéliens et Arabes, qui aboutirent à l’établissement de relations entre Israël et des monarchies du Golfe persique (Emirats Arabes Unis, Qatar) à partir de la fin des années 1970, demeurées secrètes jusqu’à la visite de Benyamin Nétanyahou les 27 et 28 octobre 2018 (2). Les deux questions sont prises en charge par le médiateur qui, en accueillant les pourparlers, est ainsi en mesure d’en garantir le caractère secret. Le modèle est généralisable, suggère ce journaliste : « À travers Oman, Israël peut raisonnablement envisager l’établissement de contacts secrets avec quelque partie qu’il souhaite, à condition évidemment que lesdites parties y consentent également. » (2)

             Enfin, ces deux questions conduisent à la recherche d’une réponse commune. On pourrait penser que l’opinion publique eût été choquée de part et d’autre si les discussions avaient été rendues publiques à ce moment-là et davantage encore si on avait annoncé leur tenue à Washington ou à Téhéran.  Pourtant, cette réponse est à moitié convaincante. En occident, l’opinion publique s’intéresse-t-elle suffisamment à la politique internationale pour la rendre plausible ? Le peuple iranien lui-même est sans doute davantage préoccupé par les questions de survie économique et sociale que par les symboles patriotiques.

           Un même souci de discrétion entoura, 6 ans plus tard, le voyage d’un certain Emmanuel Bonne à Téhéran, le 20 juin 2019. On sait que l’accord JCPOA[3] signé à Vienne le 14 juillet 2015 fut dénoncé par Donald Trump dès son arrivée au pouvoir à Washington (cf. 1re exploration). En réponse au retour des sanctions économiques qui frappent durement les Iraniens, ceux-ci se remirent à développer leur programme nucléaire à partir de juillet 2019. On assista durant l’été à un regain de tension dans le Golfe persique. Le voyage en question s’inscrivait dans une démarche diplomatique conduite par la France, en coordination avec l’Allemagne et le Royaume-Unis - les autres membres de l’UE qui avaient signé le JCPOA - auprès des deux principales parties en conflit. Cette démarche a été qualifiée de médiation à plusieurs reprises, ce qui justifie à mes yeux de la considérer comme telle ici : « La difficile médiation de Paris sur le nucléaire iranien », titrait Le Monde, le 12 juillet 2019. Le même journal insiste plus tard : « Cette conscience des enjeux autant que le rôle leader joué par la France depuis 2003 sur le dossier du nucléaire iranien ont incité le président français à se poser en médiateur » (35). Enfin : « le volontarisme d’Emmanuel Macron a permis de ramener Iraniens et Américains à la table des négociations, et à la France de se placer comme un médiateur de la crise. » (3)

            Le besoin de communication est attesté par le fait que les deux chefs d’État ont manifesté tour à tour leur désir d’une rencontre au sommet. Toutefois, la réalité de ce besoin de communication ne prouve pas la nécessité de la présence d’un médiateur, puisque le précédent de 2009 montre que les deux pays savent se rencontrer sans intermédiaire.

            Donc, à ce stade de la réflexion, nous devons retenir que le besoin de communication ne justifie ni la recherche d’un lieu neutre de communication ni le besoin de trouver un intermédiaire pour établir cette communication.

 



[1] Du grief des ambassades « nids d’espions » à l’assassinat, le 2 octobre 2018, de Jamal Khashoggi au consulat d’Arabie Saoudite à Istambul, en passant par l’attaque, le 14 septembre 2012, de l’ambassade des Etats-Unis à Tunis par des salafistes dans la foulée de la révolution du 14 janvier 2011...

[2] Du nom de ce mouvement de protestation créé en 2003 par Hussein Badreddin Al-Houthi (cf. 2e exploration)

[3]Joint Comprehensive Plan of Action ; c’est l’accord sur le nucléaire iranien. 

Le besoin de reconnaissance

            Il y a pourtant plus grave que l’absence communication ou de relations diplomatiques entre deux Etats : c’est l’absence de reconnaissance mutuelle. Dans le premier cas, si l’on ne communique pas (en tout cas pas officiellement), on coexiste néanmoins. Les gardiens de la révolution iranienne ont beau rêver d’ « exporter » cette révolution, Donald Trump a beau ne pas cacher son désir de voir un changement de régime à Téhéran, cela reste du domaine du rêve dans le premier cas, un objectif de long terme dans le second. En attendant, chacun de ces régimes est bien forcé de considérer l’autre comme une réalité avec laquelle il faut compter.

            Il n’en est pas ainsi quand une révolution inachevée débouche sur un conflit de légitimité, plusieurs acteurs se partageant de fait le pouvoir sur un même territoire et prétendant à l’exercer sur la totalité de ce territoire. L’une des parties s’efforce de conserver un pouvoir que l’autre lui conteste en se l’attribuant. Il en résulte un conflit dont les parties prenantes ne se reconnaissent mutuellement aucun droit à l’existence. En acceptant de discuter directement avec l’autre, chaque partie reconnaîtrait sa légitimité. L’impossibilité, pour cette raison, de tout dialogue direct entre les protagonistes justifie l’émergence d’une solution médiatrice et la présence d’un médiateur. C’est du moins une hypothèse qui vient naturellement à l’esprit. Il suffit que le médiateur soit une entité, ou représente une entité reconnue par chacune des deux parties.

            En Gambie, au lendemain de l’élection présidentielle du 1er décembre 2016, le président sortant Yahya Jammeh refusa le verdict des urnes qui le déclarait perdant, proclamant vainqueur son rival Adama Barrow.  On pourrait analyser la crise qui en résulta comme un conflit entre deux individus, l’un d’eux représentant le peuple de Gambie, l’autre prétendant le représenter. Il fallait un arbitre. Les institutions gambiennes qui auraient pu jouer un tel rôle étaient neutralisées les unes après les autres par un début de coup d’État : quatre radios furent fermées après l’élection contestée, la dernière le 9 janvier 2017 ; la Commission électorale indépendante était investie par l’armée le 13 décembre 2016. Son président dut fuir le pays après avoir proclamé la victoire d’Adam Barrow.  La Cour suprême, saisie par le président sortant, ne put se réunir comme prévu le 10 janvier 2017 pour statuer, car aucun de ses six membres convoqués n’était présent (25).

            Il n’y a qu’un seul chef d’État à la fois : l’un des deux ex-candidats ne pouvait se revendiquer comme tel et discuter avec une sorte de clone ayant la même prétention. Pour cette raison, le président battu mais refusant le verdict des urnes ne pouvait accepter de rencontrer son adversaire élu sans par là-même le reconnaître comme tel. En revanche, discuter avec des homologues représentant des Etats voisins était acceptable de son point de vue. Réuni le 12 décembre 2016 à la demande du Sénégal, le Conseil de sécurité de l’Onu exhorta le président sortant à recevoir une délégation composée des représentants de plusieurs pays membres de la CDAO (Communauté des Etats de l’Afrique de l’Ouest), qui était alors présidée par le chef d’État du Libéria, Ellen Johnson Sirleaf.   Après un premier échec - la présidente de la CDAO s’étant heurtée à un refus d’atterrir en Gambie - une délégation représentant le Libéria, le Nigéria et le Ghana arriva le mardi 13 décembre 2016 dans la capitale gambienne Banjul, où elle rencontra successivement le président sortant et son rival élu, sans aboutir à un accord.  Au-delà de la CDAO, d’autres pays du continent africain tentèrent d’intervenir, comme le Maroc, qui mena « une médiation discrète et de la dernière chance par l’entremise de son ministre délégué aux affaires étrangères, Nasser Bourita, et de Yassine Mansouri, chef des services du renseignement extérieur du royaume. » (27), mais toujours sans succès (28). Puis ce fut le tour du président mauritanien Mohamed Ould Abdel Aziz de proposer une solution le 18 janvier (29). Mais l’intervention décisive est venue du président guinéen Alpha Condé, qui dépêcha à Banjul son ex-ministre Tibou Camara, beau-frère de Jammeh (29). Et finalement, dans la nuit du 20 au 21 janvier, Yahyia Jammeh annonça à la télévision qu’il renonçait au pouvoir (30). Par quel « miracle » ce résultat fut-il atteint ? A quelles conditions ? Quel rôle concret joua le médiateur ? Il est encore trop tôt pour le dire. J’y reviendrai.

            Les « printemps arabes » de 2011 ont produit deux exemples de révolutions inachevées débouchant sur des conflits de légitimité : en Libye, le soulèvement populaire du printemps 2011 a été relayé par une intervention militaire de l’OTAN qui a renversé le régime en place de Muammar Khadafi sans être capable de le remplacer par une nouvelle gouvernance unifiée. Il en est très vite résulté une partition du pays sur laquelle il faudra revenir.

            Au Yémen, le mouvement populaire de 2011 parvint en novembre à chasser du pouvoir Ali Abdallah Saleh, qui l’occupait depuis la réunification - non consensuelle - de 1990 entre le nord et le sud (36). Son successeur, Rabbo Mansour Hadi, contesté à son tour, finit par être renversé le 22 janvier 2015 par les forces houthistes, Depuis lors, le pouvoir est disputé entre le gouvernement de Hadi en exil, accueilli et soutenu par l’Arabie Saoudite, et un gouvernement houthiste installé depuis cette date dans la capitale et soutenu par l’Iran.  C’est dans ces conditions que des pourparlers commencèrent à Genève le 16 juin 2015, entre des représentants ne se reconnaissant mutuellement aucune légitimité, comme en témoignent les lignes qui suivent : « Pas question cependant, pour les deux camps ennemis, de se croiser. A peine arrivés, les houthistes déclarent refuser tout dialogue avec ceux qui n’ont aucune légitimité. L’envoyé spécial de l’ONU pour le Yémen, le Mauritanien Ismaïl Ould Cheikh Ahmed, doit faire la navette entre les deux parties. » (17). Ce passage montre parfaitement à la fois ce qui empêche deux parties de se parler directement et en quoi une tierce personne autorise, malgré tout, la communication entre elles.

            Prenons l’exemple de la Libye qui nous retiendra plus longtemps. Depuis le renversement et la mort de Muammar Khadafi en 2011, c’est peu de dire que le pays peine à se construire un appareil d’État unifié.  Face à la multiplicité des prétendants locaux au pouvoir dans un territoire organisé en profondeur en tribus, face à l’intervention de groupes islamistes violents (Al Qaïda, Daech…), la première médiation a été prise en charge par l’ONU, qui a oeuvré pour constituer un gouvernement provisoire en attendant l’organisation d’élections. Les accords de Skhirat, signés en 2015 au Maroc, désignèrent Fayez Sarraj comme représentant provisoire du peuple libyen à Tripoli, lui enjoignant de former un gouvernement. Mais le maréchal Khalifa Haftar, qui possède des moyens militaires de s’imposer sur la partie orientale de la Libye et qui s’était illustré avec succès dans la lutte anti-terroriste islamiste à Benghazi, refusa de signer cet accord. Il constitua son propre gouvernement, soutenu par son propre parlement, installé à Tobrouk. Le territoire est donc partagé en deux parties, dont la superficie évolue au gré des vicissitudes de la guerre civile mais dont les centres de gravité sont respectivement à Tripoli pour l’un (ouest) et Benghazi pour l’autre (est) (23).

            Comment la discussion peut-elle avoir lieu entre deux acteurs qui ne se reconnaissent mutuellement aucune légitimité à représenter le peuple libyen dans son ensemble ni même partiellement ?

            Il fallait pour cela étayer la médiation onusienne par d’autres médiations. En effet, Sarraj était à la fois juge et partie, médiateur en tant que propulsé par l’ONU, mais devenu lui-même une partie au conflit, puisque non légitime aux yeux de l’autre, celle de Haftar.

            Les candidats à une médiation supplémentaire ne manquaient pas : l’Union Européenne dans son ensemble, l’Italie, ancienne puissance coloniale, la France, sans compter, sur le continent africain, la Tunisie voisine, l’Algérie, le reste de l’Afrique à travers l’OUA (Organisation de l’Unité Africaine).

            En 2017, une initiative française retint l’attention : le 25 juillet, le président Emmanuel Macron réussit à réunir les deux protagonistes à La Celle-Saint-Cloud.  Cette réunion, qui n’était pas tout à fait une première (les deux hommes s’étaient rencontrés à Abou Dhabi début mai) fut suivie par d’autres : elle se reproduisit d’abord un an plus tard, à peu près dans les mêmes conditions, à Paris, à l’Elysée, face au président français, et fut suivie par d’autres, ailleurs, en tête-à-tête.

            Mais à La Celle-Saint-Cloud, ils s’engagèrent pour la première fois, verbalement il est vrai, sur une feuille de route en dix points, qui portaient notamment sur la mise en place d’un cessez-le-feu et l’organisation d’élections législatives et présidentielles, promises alors pour le printemps 2018. Comment une telle rencontre a-t-elle pu avoir lieu, être suivie par d’autres, en dépit de l’absence de reconnaissance mutuelle de ces deux prétendants au même pouvoir ? C’est qu’aucun d’eux ne la considérait comme une reconnaissance de la légitimité de l’autre à exercer immédiatement le pouvoir. Le coup de génie de l’initiative, c’est la clause électorale.  En acceptant le principe de l’élection à venir, chacun acceptait de considérer l’autre, non pas comme un détenteur légitime du pouvoir, mais comme un simple candidat… qui serait perdant de toute façon. Ajoutons à cela que chacun gagnait à avoir accepté la rencontre : la perspective d’un cessez-le-feu soulageait Sarraj, moins fort militairement que Haftar. Du reste, derrière Sarraj, il y avait l’ONU, dont l’ADN est celui de la discussion. Quant à Haftar, il y gagnait la reconnaissance internationale qui lui manquait (32). Exceptionnellement, on doit ici renverser les termes de la problématique de la reconnaissance, qui ne fut pas la condition de la rencontre, mais son résultat, du moins pour Haftar.

 

            Si chaque partie trouvait son compte, au moins provisoirement, à cette démarche, difficile d’imaginer qu’elles aient pu en prendre seules l’initiative. Pour autant, cela suffit-il à expliquer comment un Etat s’y prend pour se rendre indispensable, pour persuader l’ensemble des acteurs qu’ils ont besoin de lui pour un travail de mise en contact qui, somme toute, ressemble à celui de n’importe quel courtier en assurance ? Peut-être faut-il simplement s’en remettre à cette logique formelle qui dirait : si une personne physique peut s’interposer entre deux personnes physiques, seul un Etat peut le faire entre deux Etats ? Car non seulement la médiation existe mais, dans certains conflits, comme par exemple le conflit libyen, les initiatives de médiations se multiplient. Il est temps de se demander si elles ne répondent pas autant aux besoins des médiateurs qu’à ceux des protagonistes. C’est le second volet de la première question.

L'intérêt des médiateurs à la médiation

            Dans tous les exemples de médiation étatique, que nous avons pris, il se vérifie que le médiateur n’est pas désintéressé.

            Il y a d’abord la raison d’État, qui transcende les intérêts partisans et personnels de ses représentants, qui leur survit et qui veut que l’Etat médiateur ou candidat à la médiation a tout simplement un intérêt objectif à la paix. Souvent frontalier du théâtre du conflit, il en craint les conséquences prévisibles sur son territoire.  Si la Tunisie et l’Algérie ont tenté des démarches qualifiées également de médiation dans le conflit libyen, c’est avant tout en raison des milliers de kilomètres de frontières communes qu’elles ont toutes deux avec ce pays. L’instabilité a des retombées sur les voisins, qui doivent gérer l’afflux de réfugiés, les trafics d’armes, le terrorisme, etc. Des Tunisiens ont dû subir dans leur chair les dommages collatéraux de la guerre civile libyenne. Des pêcheurs tunisiens ont été retenus en otage, deux journalistes tunisiens, Sofien Chourabi et Nadhir Ktari ont été enlevés le 8 septembre 2014 en Libye (53), la vie économique et sociale du poste-frontière de Ben Guerdane a longtemps pâti de la quasi-fermeture de cette frontière et des tensions qui en ont résulté (55), des enfants tunisiens dont les parents sont soupçonnés de terrorisme étaient emprisonnés en Libye (55). En janvier 2013, le commando djihadistes qui attaqua le site gazier d’In-Amenas, au coeur du Sahara algérien, venait de Libye (45).  Même lorsqu’ils ne sont pas frontaliers, ils ont à subir, de manière atténuée certes, ces retombées. Certains des représentants européens engagés dans des médiations libyennes voient sans doute dans l’espoir d’une pacification la possibilité de ralentir les flux migratoires à travers la Méditerranée. La France a connu en 2015-2016 un traumatisme profond consécutif aux attaques terroristes de Daech sur son sol, depuis l’attentat contre Charlie Hebdo en janvier 2015 jusqu’à celui de Nice en juillet 2016, en passant par les attaques de novembre 2015 à Paris. Cela a produit chez les dirigeants français de l’époque, en particulier Jean-Yves Le Drian, alors ministre de la Défense, une sensibilité particulière à la question du terrorisme, qui le poussa à sympathiser en Libye avec le maréchal Haftar en raison de l’efficacité de ses opérations militaires de 2014 contre l’État Islamique à Benghazi. On connaît la suite diplomatique : arrivé à la présidence de la République française en 2017, Emmanuel Macron confia les Affaires étrangères à Jean-Yves Le Drian. Comment concilier la confiance en Haftar, qui perdurait ainsi en sourdine au sommet de l’État, avec l’affichage d’un soutien à Sarraj, légitimé par l’Onu et les signataires des accords de Skhirat ? En tentant de les réconcilier, tout simplement. C’est du moins une hypothèse qui me semble plausible.

            La sécurité du commerce des hydrocarbures est un aspect parmi d’autres de cette raison d’État. Elle signifie la sécurité des approvisionnements pour les uns et celle des exportations pour les autres. Ainsi s’explique en partie la neutralité légendaire du sultan d’Oman, dont la vocation médiatrice n’est donc pas désintéressée, compte tenu du poids des hydrocarbures dans son économie (27 % du PIB et 68 % des recettes budgétaires en 2019), de sa proximité avec l’Iran avec lequel il partage le contrôle du détroit d’Ormuz, si stratégique pour le commerce pétrolier (1). Si les pays exportateurs ont besoin de la paix (de la stabilité) pour exporter, les pays importateurs en ont besoin pour s’approvisionner. Autant de raisons qui peuvent justifier les efforts diplomatiques des Etats européens, non sans contradiction puisque – fera-t-on remarquer -, en Libye, ce sont des Etats européens qui ont créé l’instabilité en 2011 (France et Royaume- Uni, sous couvert de l’OTAN). Toutefois, le recours à la question pétrolière ne peut servir à expliquer tout et le contraire de tout. Elle est évoquée tour à tour pour expliquer les invasions (celle de l’Irak en 2003, celle de la Libye en 2011) et les efforts diplomatiques déployés pour sortir de l’instabilité qui en résulte. La question pétrolière ne dit rien en soi de la paix et de la guerre, car l’intérêt pétrolier pousse tantôt à la guerre, tantôt à la paix, à éteindre parfois les incendies, à souffler d’autres fois sur les braises [1] libyen de Faiez Sarraj qui lui ouvre des droits d’exploitation des hydrocarbures (5). L’Italie et La France, toutes deux présentes en Libye par leurs champions pétroliers respectifs (ENI et Total) privilégient en apparence la médiation, mais non sans préférences partisanes comme on l’a vu.

            Il faut faire une place, au-delà de la raison d’État, à l’intérêt politique des détenteurs du pouvoir. Ainsi le médiateur sénégalais n’était-il pas neutre dans le conflit entre les deux prétendants au pouvoir en Gambie. Il pouvait reprocher en effet à Yahya Jammeh d’avoir par le passé soutenu le Mouvement des Forces Démocratiques de Casamance, (mouvement de rébellion indépendantiste au Sénégal), qui d’ailleurs sut s’en souvenir, puisqu’il fut la seule force régionale à déclarer son soutien au président sortant de Gambie (24). Le chercheur Jean-Claude Marut était encore plus explicite : « cette intervention donne l’impression que la CDAO est instrumentalisée par Dakar, qui veut se débarrasser de Yahya Jammeh par tous les moyens, car il est considéré comme un obstacle au règlement du problème en Casamance ». Il ajoute : « alors que l’existence même de la Gambie a toujours été considérée comme une aberration par le Sénégal, l’un des objectifs non-dits de cette opération pourrait être de faire disparaître ce pays dans une confédération dominée par Dakar comme ce fut le cas de 1982 à 1989. » (30)

            En France, l’initiative d’Emmanuel Macron pour la Libye peut aussi s’expliquer par sa propre volonté de marquer sa place dans la politique internationale. En Algérie, le président Abdelmajid Tebboune, élu le 12 décembre 2019, cherchait à affaiblir le Hirak, ce mouvement de contestation interne. Rien de mieux pour le désamorcer que d’exagérer le danger extérieur et de faire vibrer la corde patriotique en exposant le pays sur la scène internationale par ses initiatives diplomatiques. A la crainte d’une contagion du séparatisme dont la partition libyenne fournissait une proche illustration s’ajoutait, selon le journaliste Frédériuc Bobin, une « obsession de l’encerclement » (45) Les dirigeants tunisiens également, cherchaient par leurs démarches à montrer que même un « petit pays » peut avoir une diplomatie reconnue, et voulaient ainsi contribuer à la fierté du peuple tunisien, en espérant un retour électoral en dépit des difficultés économiques et sociales. A propos du dossier iranien, le chroniqueur Pierre Haski explique que Donald Trump était prêt, à l’automne 2019, à une rencontre avec son homologue iranien Hassan Rohani, qui lui aurait permis d’afficher un résultat spectaculaire en politique internationale, propice à sa réélection. « Soyons clairs », expliquait-il, « le président américain n’a pas changé, il veut avant tout se faire réélire l’an prochain. Or en politique internationale, son bilan est maigre. … Donald Trump a une qualité : il ose tout. Il l’a montré avec Kim Jong-un, et il semble désormais tenté par une rencontre avec le Président iranien Hassan Rohani. ... » (57).

            L’argument électoral ne vaut cependant que pour les dirigeants qui doivent leur pouvoir aux élections. Il ne semble guère utile pour rendre compte des initiatives diplomatiques d’un Qabous ben Saïd, sultan d’Oman jusqu’au 11 janvier 2020 (date de sa mort). A Oman, malgré l’élection, pour la première fois en 2003, d’un « majlis Al-Choura » (Conseil consultatif) qui n’était précisément que consultatif, le sultan Qabous, à la fois chef de l’État, chef du gouvernement, ministre des affaires étrangères, de la défense et des finances, « cumulait tous les pouvoirs » (41). Même si, malgré ses réformes modernisatrices, il n’avait pas échappé au vent de contestation qui toucha le monde arabe en 2011, il sut le désamorcer intelligemment par un simple remaniement ministériel. (41)

            Que les Etats médiateurs aient besoin de la paix ou que leurs dirigeant en aient besoin pour leur crédibilité interne, la prise en compte de leurs intérêts propres semble donc décisive pour rendre compte du phénomène, surtout si ces Etats ont la capacité de s’imposer en tant que tels. Mais dans les deux cas, l’explication suppose que les médiations prouvent leur utilité par leur efficacité, ou à tout le moins que les dirigeants des pays candidats à la médiation croient en cette efficacité et en cette utilité.

            Examinons donc sur quels fondements peut se baser cette croyance, en abordant le thème de l’utilité de la médiation. La médiation apporte-t-elle une quelconque valeur ajoutée à une négociation ?

 



[1] Gouvernement d’Union Nationale

Deuxième question : l'utilité de la médiation

            Pour répondre à cette question, je propose une fois de plus de recourir à l’analogie économique.

L'analogie commerciale

            Une première analogie vient à l’esprit : puisque le médiateur est un intermédiaire, il apporte peut-être une valeur ajoutée analogue à celle qu’apporte un intermédiaire commercial : le grossiste entre producteurs et détaillants, le détaillant entre grossistes et consommateurs.

            Si une filière économique ne saurait se passer dans certains cas d’intermédiaires, c’est que ceux-ci y remplissent des fonctions précises : ils adaptent l’offre des producteurs à la demande des consommateurs dans le temps (stockage), dans l’espace (transport), dans la forme (emballage et conditionnement), en variété (assortiment) et en quantité (allotissement). Avant cela, ils doivent structurer la filière en organisant des relations stables entre des acteurs éloignés qui ne se connaissent pas.  Les grossistes doivent faire de la prospection pour trouver, dans leurs aires d’influence, des détaillants. Inversement, ils doivent prospecter pour trouver les fournisseurs dont ces détaillants ont besoin.

            Peut-on établir un parallèle avec la négociation internationale ?

            Distinguons deux moments : à la fonction de prospection, exercée par les intermédiaires commerciaux pour trouver, qui des débouchés, qui des fournisseurs, correspondrait la phase de prise ou reprise de contact dans une discussion internationale, et à l’ensemble des fonctions quotidiennes exercées par ces intermédiaires, correspondrait un hypothétique fonctionnement également quotidien de la discussion internationale.

            Mais les différences sautent aux yeux.

            Pour ce qui est du premier moment, si l’on a besoin des intermédiaires commerciaux, c’est parce que les producteurs et les consommateurs ne se connaissent pas, et parce que (ou plutôt, dans la mesure où) producteurs et détaillants ne se connaissent que très peu. Il en est ainsi en raison du nombre des consommateurs (et parfois des producteurs) et de l’éloignement géographique des uns par rapport aux autres. Dans la relation internationale, rien de tout cela n’est vrai : non seulement les parties en conflit ne sont jamais nombreuses, mais l’analogie économique qui conviendrait pour décrire leur configuration est davantage celle du dialogue entre un monopole et un monopsone que celle d’une concurrence pure et parfaite. Et à la différence des agents économiques, qui n’ont aucune raison de se connaître a priori, les parties en conflit ne se connaissent que trop bien ! Comme précisé dans la 5e exploration, les seules personnes capables de lire dans la pensée d’autrui sont les personnes morales, et particulièrement les Etats.  L’information est accessible à tous et si elle ne l’est pas, c’est parce que l’un des protagonistes a voulu qu’il en soit ainsi, se l’appropriant comme on s’approprie un petit bout de plage ou de forêt, organisant le secret. Mais cette clôture vaut alors pour tout le monde : aucun médiateur ne peut prétendre détenir un monopole de l’information, qui justifierait son intervention. Comme on l’a vu dans le cas iranien, rien n’est plus facile que la prise de contact, même en l’absence de représentation diplomatique officielle. C’est après que les choses se compliquent.

            La question de l’après nous amène donc au second moment. Dans la relation internationale, les flux qui circulent ne sont pas des marchandises mais des informations. L’éloignement géographique ne saurait être un obstacle à cette circulation, surtout à l’ère du numérique, qui rend cette circulation quasiment instantanée. Même avant qu’il en soit ainsi, la durée, non négligeable, n’était en rien raccourcie par la présence d’intermédiaires. Il est vrai que celle-ci pouvait, et peut encore, sinon raccourcir, du moins faciliter la circulation de ces informations au quotidien.  C’est le rôle des ambassades et de l’ensemble de l’appareil des représentations diplomatiques à l’étranger. Mais de même que seul un nombre significatif d’opérations commerciales quotidiennes justifie la présence d’un intermédiaire du commerce, de même l’utilité des ambassades et des consulats ne vaut elle que pour la partie « industrielle » de la communication diplomatique (cf. 6e exploration-I). On peut considérer que cet appareil réalise, comme le grossiste, un allotissement des informations, qui prend la forme d’un groupage des flux entrants (demandes des ressortissants) et d’un dégroupage des flux sortants (réponses de l’administration), ainsi qu’un assortiment, équivalent ici au classement.

            L’appareil diplomatique remplit de la sorte une fonction de défense des intérêts individuels des ressortissants de chaque Etat. (voir 6e exploration-I). En cas de conflit, l’absence d’un tel appareil peut se faire cruellement ressentir. Ainsi, au Yémen, quelques jours avant l’enlèvement d’Isabelle Prime, les ambassades occidentales avaient fermé leurs portes au moment de l’entrée des Houthistes dans la capitale Sanaa en février 2015 (13). Comment, dans ces conditions, et avec qui, le gouvernement français pouvait-il discuter du sort de sa ressortissante ? Comme l’écrit Le Monde : « l’absence d’autorités légitimes dans la capitale et le départ des diplomates occidentaux ont compliqué les recherches… » (15). C’est alors que le sultanat d’Oman, sur le territoire duquel s’étaient repliées d’ailleurs un certain nombre des ambassades fermées à Sanaa, a pu jouer un rôle, qui reste cependant mystérieux.

            Mais dans le cas d’une négociation dans un conflit international, l’information, loin d’être standardisée et reproduite en flux nombreux, est singulière et souvent confidentielle. La question de l’allotissement perd de son sens en raison de la rareté des flux et celle de l’assortiment en raison de la rareté des intervenants.  L’attention à l’opinion publique conduit au conditionnement, voire à l’emballage de l’information. Le secret est le pendant du stockage : stocker des informations, c’est les rendre secrètes pendant un certain temps et pour certains acteurs. La notion de secret est donc relative : il vaudrait mieux dire que certaines informations échappent à la publicité, ce qui ne les empêche pas d’être connues des acteurs les plus intimes dans un dossier. Pas besoin d’intermédiaires pour tout cela.

            En revanche, on peut supposer que les discussions confidentielles sont propices à la création d’une sorte de valeur ajoutée. Si l’on admet que les discours diffèrent selon les interlocuteurs, on peut concevoir qu’un intermédiaire reçoive d’une partie en conflit des confidences qu’elle n’aurait jamais adressées directement à la partie adverse. Les nombreux entretiens téléphoniques qu’il eut avec MM. Trump et Rohani dans le cadre de sa médiation entre l’Iran et les Etats-Unis ont ainsi permis à Emmanuel Macron, selon lui, de comprendre que les différentes culturelles induisaient entre les deux pays des styles différents de négociation dont il fallait tenir compte. « “Les Iraniens sont flexibles sur les paramètres mais inflexibles sur le rendez-vous qui, à leurs yeux, ne doit venir qu’à la fin du processus alors que l’objectif des Américains est d’avoir ce rendez-vous à court terme”, explique-t-il, précisant que “Donald Trump décide vite et seul. Il a des logiques très transactionnelles et il n’est pas très difficile à convaincre. Hassan Rohani, lui, a besoin pour négocier de se caler avec tout un système et quarante ans d’histoire” » (38). A partir de cette matière première rare dont il détient en partie le monopole, l’intermédiaire devra, pour répondre à l’exigence de compréhension mutuelle évoqué plus haut (cf. le besoin de communication), traduire les intentions des parties et inventer des solutions de compromis qui les satisfassent toutes. Tel est le travail artisanal qui peut justifier sa présence et qui autorise un journaliste libanais à parler (à propos de la médiation française dans le dossier iranien) de « créativité diplomatique » (3).

           

            Ainsi donc, cette première analogie nous apprend qu’une partie de la valeur ajoutée de la médiation est dans la compétence des acteurs individuels qui la mettent en œuvre. Cela permet de comprendre que deux parties en conflit puissent avoir besoin qu’un individu s’interpose entre elles pour exercer cette compétence. Mais dans les négociations internationales, force est de constater que ces individus ne sont jamais seulement des individus. Ils représentent toujours des Etats, directement ou indirectement (en cas de médiation par une organisation internationale). Cela suggère que le fait de représenter un Etat ajouterait de la compétence aux individus, ou plus vraisemblablement que la compétence individuelle ne suffirait pas à rendre les médiations efficaces, et qu’il existerait une sorte de compétence proprement étatique.

 

 

            Pour aider à rendre compte de cette éventualité, je propose le recours à une deuxième  analogie, celle de l’intermédiaire bancaire.

L'analogie bancaire

            L’intermédiaire financier s’interpose entre des acteurs économiques qui ont un excédent d’épargne et d’autres acteurs qui ont un besoin de financement. Trois fonctions le rendent indispensable : en premier lieu, tout comme l’intermédiaire commercial, il réalise une sorte d’allotissement de la ressource financière, réunissant les nombreuses petites sommes qui constituent l’épargne des ménages pour satisfaire les gros besoins d’investissements des entreprises. On a vu que cette fonction n’était pas pertinente pour comprendre l’utilité de la médiation internationale. En deuxième lieu, la fonction bancaire est une des manières de concilier le désir de liquidité de l’épargnant et le besoin qu’éprouve l’investisseur d’immobiliser les fonds requis par ses investissements. Enfin, en troisième lieu, l’intermédiaire financier assume la prise de risque, conciliant le désir de sécurité qu’éprouve l’épargnant et la réalité du risque que comporte l’investissement, surtout industriel, surtout quand il est innovant.  L’intermédiaire profite de sa surface financière, donc de sa capacité à réunir une nombreuse clientèle, tant à son actif qu’à son passif, pour amortir le risque sur le grand nombre. Cela ne signifie pas que les dirigeants des banques courent personnellement davantage de risques sociaux que les individus qui entreprennent ou que les petits épargnants. Bien au contraire, loin de s’engager personnellement dans la prise de risque, l’intermédiaire financier éprouve le besoin d’en engager un autre, le garant des prêts. De même que dans la relation commerciale, le premier intermédiaire, détaillant, peut être parfois doublé d’un second, le grossiste pour que la chaîne soit complète, de même le banquier doit-il être très souvent doublé d’un garant, qui s’engage personnellement à rembourser le prêt en cas de défaillance du débiteur. Le tableau ci-dessous, mis en parallèle avec celui de la filière commerciale, représente cette relation.

 

Producteur

Grossiste

Détaillant

Consommateur

Epargnant

Banquier

Garant

Emprunteur

 

 

C’est ce garant qui peut avantageusement être comparé au médiateur dans un conflit.

            Mais ce qui définit un garant, et le différencie d’un simple intermédiaire qui transmet des informations, c’est son engagement. Il paie de sa personne et ce faisant, il contribue à rendre crédible la solution proposée aux protagonistes d’un conflit.

 

            Voyons comment cette analogie s’incarne dans les quelques exemples que j’ai retenus de médiations internationales, avant de vérifier sa pertinence.

L'engagement des médiateurs

            En plus de son apport pour l’invention des solutions (capacité de proposition), l’engagement du médiateur consiste à garantir leur application concrète. Il doit alors mettre en jeu des moyens concrets, et mobiliser des flux un peu moins « liquides » que ceux qui relèvent de la pure communication.

            Ces moyens peuvent être financiers. L’analogie financière permet de comprendre une proposition que la France, en coordination avec deux autres pays européens signataires de l’accord de Vienne, mit sur la table pour tenter de rapprocher les points de vue iranien et états-unien en septembre 2019 (37).

            La proposition était la suivante : ces trois pays ouvriraient une ligne de crédit de 15 milliards d’€ à l’Iran, prêt garanti par le pétrole iranien, en échange de quoi l’Iran s’engageait à respecter à nouveau l’accord du 14 juillet 2015 qu’il n’avait commencé à violer (début juillet 2019) qu’après sa dénonciation par Donald Trump.  Autrement dit, le médiateur ici jouait un rôle de banquier. La banque est cette institution qui crée de la monnaie, et qui convertit une forme de monnaie dans une autre, et c’est bien dans une telle conversion que consistait la proposition française. En effet, non seulement il était impossible que Donald Trump et Hassan Rohani échangent directement la fin des sanctions économiques contre le respect de l’accord, mais, nous dit Pierre Haski, « Pour l’heure, les Iraniens refusent tout contact avec les Américains tant que ceux-ci les étranglent avec leur embargo pétrolier. Ils en font un préalable absolu. » (57).  A défaut, dans la proposition française, Rohani échangeait avec Macron un crédit qui atténuait l’effet des sanctions contre ce même respect des accords. Faute d’obtenir la fin des sanctions, on pouvait du moins fournir une sorte d’équivalent monétaire (certes provisoire et incomplet). Puis, du moins peut-on l’imaginer, Macron avait à se retourner contre Trump pour être remboursé. En effet, nous dit encore Pierre Haski, le crédit de 15 milliards était garanti par le pétrole iranien. Cela signifiait qu’une condition de remboursement était la possibilité pour les Iraniens d’exporter à nouveau ce pétrole, et donc, CQFD, la fin de l’embargo. Accepter de prêter cet argent signifiait donc qu’on croyait en cette possibilité. Cela avait de quoi convaincre les Iraniens de se réengager dans la négociation avec les Etats-Unis.

 

            Dans d’autres propositions, l’engagement, pour n’être pas financier, n’en est pas moins réel. Il met en jeu des moyens physiques, le plus souvent humains, civils ou militaires, qui permettent de surveiller le respect des accords ou de s’interposer entre des belligérants. Ainsi, les pays de l’OUA (Organisation de l’Unité Africaine) comptent-ils apporter leur pierre à une solution diplomatique en Libye, « en prenant une part active » à la surveillance d’un éventuel cessez-le feu (48). Et le « retour de l’Algérie » sur la « scène diplomatique » était basé sur sa capacité à déployer des troupes sur le terrain libyen (48), pour une mission limitée d’interposition et de surveillance d’un éventuel cessez-le-feu, l’Algérie niant toute intention d’intervenir militairement en Libye (45).  L’idée avait été lancée par l’ONU en janvier, à la conférence de Berlin (6). Mentionnons aussi la mission européenne Irini (succédant à Sophia) pour le respect de l’embargo sur les armes (10), opérationnelle début mai (12).

            Dans d’autres cas, l’engagement revêt un caractère plus personnel :  en Gambie, l’obstination de Yahyia Jammeh ne pouvait tenir longtemps face à la réalité et à une suite d’événements qui le mettaient en position de faiblesse : en réponse à la proclamation de l’état d’urgence en Gambie le 17 janvier 2017, le Nigéria commença à masser des troupes au Sénégal voisin. Le président de la Cour suprême, saisi par Jammeh, se récusa le 16 janvier. Cinq ministres firent défection. Comme l’écrivit Le Monde : « Si son entêtement perdure, Yahya Jammeh pourrait, en dernier recours, faire les frais d’une intervention armée de la CDAO. … » (28). Adama Barrow prêta serment le 19 janvier à l’ambassade de Gambie à Dakar où il était réfugié et des troupes sénégalaises commencèrent à pénétrer sur le sol gambien dans l’après-midi du 19, avec des renforts en provenance du Ghana et du Nigéria (29), tandis que le chef de l’armée gambienne annonçait qu’il ne comptait pas leur résister (29).

            Bref, Jammeh avait compris qu’il avait perdu la partie. Mais la seule préoccupation qui le retenait encore de jeter l’éponge tenait à sa sécurité personnelle, ce qui se déclinait en deux impératifs : trouver un refuge géographique et obtenir l’assurance de l’impunité. C’est dans cette assurance-là que se niche dans cette affaire l’essence même de la fonction médiatrice. Les gouvernants des pays voisins l’avaient compris : dès le 12 janvier 2017, la chambre basse du Nigéria vota une motion accordant l’asile politique à Yahyia Jammeh. Mais Le Monde suggère que le précédent de Charles Taylor, seigneur de guerre libérien qui trouva refuge dans ce pays en 2003 avant d’être finalement remis 3 ans plus tard à la justice internationale, n’inspirait pas confiance au dictateur gambien (26).  C’est finalement le président Guinéen Alpha Condé qui réussit à lui arracher, dans la nuit du 20 au 21 janvier, la renonciation au pouvoir. Les discussions qui suivirent avec lui et avec le président mauritanien Mohamed Ould  Abdel Aziz ont porté sur les conditions de son exil, plusieurs pays lui ayant offert l’aile : la Guinée, le Maroc, la Mauritanie, le Qatar et la Guinée Equatoriale. C’est vers cette dernière destination que l’ex-président s’envola finalement le 21 janvier 2017, à bord de l’avion d’Alpha Condé et en sa compagnie, non sans avoir obtenu toutes les garanties concernant sa sécurité personnelle et son immunité judiciaire, comme le laissent entendre les propos qui suivent : « Dans une déclaration conjointe, la CDAO, l’Union africaine et les Nations unies se sont en effet engagées à travailler avec les nouvelles autorités gambiennes pour assurer à l’ex-chef de l’Etat, à ceux qui l’ont servi et à ses partisans leur sécurité , et à leur éviter une chasse aux sorcières  et que  leurs biens ne soient saisis » (31).

            Voici donc trois choses qui dépassent les capacités de l’individu le plus compétent en matière de médiation, et que seule une personne possédant le monopole de la levée de l’impôt et de la violence légitime pouvait faire : engager de l’argent public, risquer la vie des autres, promettre à quelqu’un sécurité et liberté sur l’ensemble d’un territoire.  Ce faisant, dans ces trois exemples, l’État se comporte comme l’hôte qui goûte les plats devant ses invités pour leur prouver qu’il ne les empoisonne pas : il installe la confiance en payant de sa personne. Encore la valeur de cette analogie dépend-elle du prix que les gouvernements accordent à la vie humaine en général et à celle de leurs soldats en particulier.

 

 

            Définir la valeur ajoutée de la médiation c’est comprendre une des raisons pour lesquelles les parties à un conflit font appel à un médiateur ou acceptent sa présence. Mais seule l’efficacité de ces médiations prouve à la longue l’utilité des médiateurs et conditionne, à la longue, leur acceptabilité. Que l’efficacité ne soit pas au rendez-vous, et c’est toute la compréhension du phénomène qui s’écroule comme un château de cartes, puisque, comme nous l’avons vu, les médiateurs n’ont intérêt à s’imposer comme tels que s’ils croient en cette efficacité.

Conditions de l'efficacité des médiations et de l'utilité des médiateurs

             Une médiation est efficace si elle atteint les objectifs qu’elle s’est fixée. Elle est utile si l’on peut montrer que ces objectifs n’auraient pas été atteints en l’absence de médiation. Dans chacun des cas suivants, on définira les objectifs de la médiation, ses résultats, et, enfin, les conditions de réussite.

 

GAMBIE

 

            En Gambie, l’objectif des médiations des pays voisins était clair, simple et modeste : obtenir le départ d’un homme au pouvoir. Si elles furent déterminantes, elles intervinrent sur le fond d’un rapport de forces, notamment militaire, qui ne laissait guère d’issue à cet homme.

 

IRAN

 

            En revanche, lorsque Emmanuel Macron a proposé sa médiation en 2019 entre l’Iran et les Etats-Unis, les conditions, comme le titrait Le Monde (34) n’étaient guère favorables : l’une des deux parties venait de se retirer unilatéralement d’un accord qu’elle avait pourtant signé et que l’autre n’avait pas violé. C’est seulement en réponse au retrait des Etats-Unis que l’Iran a recommencé à enrichir de l’uranium au début de l’été. N’’importe qui peut en conclure que la balle était plutôt dans le camp de la puissance qui avait rompu que dans le camp adverse.  Du reste, le simple fait d’avoir rompu cet accord ne prouvait-il pas qu’on n’en voulait plus ? Comment convaincre une partie qui a brisé un accord existant, fruit d’une ancienne discussion, de revenir à la discussion ? On rétorquera, certes, que l’objectif de Donald Trump était pourtant bel et bien de parvenir à un nouvel accord qu’il voulait « meilleur » que celui signé par son prédécesseur avec l’Iran. Mais il ne comptait y parvenir qu’après avoir instauré, par l’étranglement économique, un rapport de forces favorable. De plus, c’était un autre secret de polichinelle que M. Trump visait un autre but en arrière-plan de sa stratégie : le changement de régime en Iran.

            Dans ces conditions, les objectifs d’une médiation française ne pouvaient qu’être modestes. Comme le fou qui cherche son porte-monnaie là où il y a le plus de lumière et non pas là où il a le plus de chances d’être tombé, M. Macron demanda paradoxalement à la partie qui avait le plus longtemps respecté l’accord de 2015 de « revenir à cet accord », tandis qu’à l’autre partie, celle qui l’avait rompu unilatéralement, il ne demanda rien sinon des « gestes intermédiaires » (comprenez : « symboliques »).  « On achète du temps, et les Iraniens aussi ; il faut les ramener dans le droit chemin en échange d’une mesure symbolique américaine , assure un diplomate européen. » (34) « Il ne s’agit pas de tout régler, mais d’explorer la possibilité de gestes intermédiaires entre les deux parties et de faire en sorte que l’Iran revienne à ses engagements dans le JCPOA, souligne une source proche du dossier » (35). Il paraissait difficile d’obtenir une réconciliation sur une base aussi déséquilibrée. Certes, cette médiation avait pour elle un atout que l’Union européenne pouvait sortir de sa manche : la proposition financière mentionnée plus haut.  Mais il ne s’avéra pas suffisant. Même l’objectif symbolique d’une rencontre entre les deux chefs d’État Trump et Rohani ne fut pas atteint. Pourtant, sur le papier, elle était envisageable. Donald Trump pouvait y trouver un intérêt, ne serait-ce qu’électoral. La « visite-surprise » à Biarritz, fin août 2019, au sommet du G7, du ministre iranien des Affaires étrangères était censée préparer le terrain, en mettant les deux parties devant le fait accompli d’une première rencontre forcée, au niveau ministériel, en attendant la réunion au sommet, que le président français imaginait pour le 23 septembre à New York, en marge de l’Assemblée Générale des Nations Unies. Mais cette dernière n’aura finalement pas lieu (39), empêchée in fine par un bombardement houthiste au Yémen (38). 

            Les résultats de la médiation française sont donc « mitigés », comme l’écrit poliment Le Monde dès octobre 2019 (39). Cet exemple montre que la garantie financière européenne n’a pas été le remède miracle espéré : condition sans doute nécessaire à l’efficacité, cet engagement ne s’est pas avéré suffisant.

 

LIBYE

 

            En Libye, les diverses médiations qui se sont succédé depuis juillet 2017 sous l’égide de l’ONU ont permis aux deux dirigeants rivaux de se rencontrer physiquement à plusieurs reprises en les engageant verbalement sur deux principaux objectifs : la mise en place d’un cessez-le-feu et l’organisation d’élections législatives et présidentielles. La dernière de ces rencontres, le 28 février 2019 à Abou Dhabbi était sur le point d’aboutir : ils se quittent sur la perspective d’une concrétisation du second objectif. Mais ensuite, Serraj « tergiverse » (33), ce qui finit d’amenuiser la confiance de son adversaire. Celle-ci était déjà fragile en raison des doutes qui s’exprimaient quant à l’autorité de Sarraj, donc sa capacité à imposer un cessez-le-feu à population du territoire qu’il contrôlait. « Mais selon des sources de l’Elysée cités par l’AFP, “Lorsque la question du cessez-le-feu est mise sur la table, la réaction du maréchal Haftar est de demander « avec qui négocier un cessez-le-feu aujourd’hui ? » Il considère que le gouvernement d’union nationale dirigé par le Premier ministre Sarraj est entièrement phagocyté par les milices et que ce n’est pas à lui de négocier avec les représentants de ces milices” » (56).  Puis c’est l’escalade : chaque camp s’arme et voit l’autre s’armer. Mi-mars 2019, Sarraj demande de l’aide à Ankara et Doha. Début avril, Haftar.lance son offensive sur Tripoli. La France reconnaît l’échec de sa médiation « S’enfermer dans une logique de réconciliation entre Sarraj et Haftar ne marchera plus... », écrit Le Monde en citant une source diplomatique (33). Face à la fragilité des engagements verbaux des parties, quel engagement du médiateur pouvait-il introduire la confiance qui manquait pour le respect des accords ? Qui pouvait « goûter les plats », et comment ? Au bout du compte, reconnaît Le Monde, « Pour Emmanuel Macron, la Libye est une suite de désillusions. …Ce processus de réconciliation n’a rien produit depuis. » 49).

            D’autres médiations internationales vont prendre le relais : l’Allemagne accueillera le 19 janvier 2020 à Berlin une conférence sur la Libye réunissant sous l’égide de l’Onu les représentants de 11 Etats et de 4 organisations internationales. La conférence se conclura par l’engagement des participants à respecter l’embargo sur les armes (décrété par l’Onu en 2011) et à renoncer aux « interférences étrangères ».

            C’est qu’entre-temps, deux acteurs régionaux de poids s’étaient illustrés par une diplomatie moins « liquide » et pour tout dire plus... musclée. Après presque une année de combats, celle qui a suivi la décision prise par Khalifa Haftar de marcher sur Tripoli, la Russie et la Turquie, soutiens respectifs de Haftar et de Sarraj, imposent le 12 janvier 2020 aux deux parties un cessez-le-feu (40), qu’Haftar refusera toutefois, in extremis, de signer (49). Ces deux puissances régionales ont été capables de « forcer » leurs « clients » au compromis (42), parce qu’ils sont tous deux intervenus militairement. Il a fallu pour cela un rééquilibrage du rapport des forces militaires : en réponse aux incursions de mercenaires russes, employés par la société Wagner pour renforcer les troupes d’Haftar, Sarraj demanda et obtint une aide militaire turque qui donna un coup d’arrêt à la progression du maréchal. Ce rééquilibrage des forces ouvrit la voie au cessez-le-feu. En titrant sur « la médiation turco-russe » (42), Le Monde accepte une définition large du concept, qui balaie toute notion de neutralité, et dans laquelle on peut être médiateur et partie prenante au conflit, y compris militairement. (Il est vrai que la stratégie du « déni plausible » pratiquée par Moscou lui permet de garder l’apparence de non-intervention) (4).

            Si le cessez-le feu du 12 janvier s’était avéré durable, alors se serait imposée une conclusion s’inscrivant en droite ligne du plus pur réalisme : le rapport de forces militaires est garant de la « paix », et l’engagement militaire est une forme efficace de garantie que peut apporter un médiateur. Comme l’écrit encore Le Monde, en Libye, « comme en Syrie, ce sont les pays avec des hommes armés au sol - la Turquie et la Russie - qui paraissent en position de force. » (49). Sauf que, en Libye, le respect de ce cessez-le feu fut de courte durée, et qu’il fut vite suivi d’une nouvelle « escalade » (11). Aujourd’hui (6 juillet 2020), la situation s’y est plutôt aggravée : le 27 avril, le maréchal Haftar a revendiqué le pouvoir sur la totalité du pays, puis le langage des armes, plus bruyant que jamais, lui a donné tort, la situation militaire virant peu à peu à son désavantage.

           

            En définitive, si la compétence individuelle des médiateurs constitue une partie de la valeur ajoutée de la médiation, l’autre partie réside dans la capacité d’engagement des entités  qu’ils représentent, et qui pourrait définir une compétence proprement étatique à la médiation. (Encore cet engagement constitue-t-il une condition nécessaire, mais non suffisante, de la réussite des médiations.)

            Cette capacité d’engagement implique une double exigence.

            Elle implique d’abord que les Etats candidats à la médiation possèdent tout simplement les moyens de leurs engagements : moyens matériels - argent, armes -, et moyens humains - civils ou militaires.  Elle implique ensuite qu’ils possèdent la certitude de pouvoir tenir leurs engagements dans la durée, ce qui suppose la stabilité du pouvoir.

 

            On a donc compris pourquoi les protagonistes d’un conflit peuvent éprouver le besoin d’une médiation et pourquoi un médiateur peut avoir intérêt à jouer ce rôle. Mais ces explications laissent dans l’ombre certains angles mort. On pourrait ainsi    imaginer que la capacité d’un Etat à être choisi ou à s’imposer comme médiateur dans un conflit soit directement proportionnelle à la quantité des moyens d’engagement dont il dispose, cette dotation constituant un potentiel de promesses ou de menaces qui bâtiraient sa crédibilité. Or, en réalité, si la détention de moyens est une condition nécessaire à l’exercice efficace des médiations, il ne semble pas raisonnable d’en faire un critère de classement des Etats. Les plus grandes puissances militaires, (Etats-Unis, Russie, Chine), sont davantage connues comme protagonistes des conflits que comme médiateurs. Il y a bien sûr des exceptions :  on peut citer le rôle joué par les Etats-Unis sous Bill Clinton dans l’élaboration des accords d’Oslo. On peut rappeler le rôle joué en Libye par la Russie, conjointement avec la Turquie. Mais à l’inverse, on voit surtout de « petits » pays accueillir les négociations (Suisse, Oman…).

            On pourrait suggérer que ces petits pays ont du moins pour eux la stabilité du pouvoir (cela est incontestable en ce qui concerne les deux exemples cités), mais si cette stabilité a été citée comme une condition pour la capacité d’un Etat à exercer le rôle de médiateur, c’est dans la mesure où elle est une condition de garantie de respect de  la parole donnée et de ses engagements : à quoi bon la stabilité d’un pouvoir qui n’a pas la possibilité d’engager quoi que ce soit de matériel ?

 

            Lorsqu’il existe un décalage entre les moyens réels et la réputation diplomatique d’un Etat, il faut se demander pourquoi cet Etat est jugé crédible malgré tout, c’est-à-dire pourquoi les protagonistes d’un conflit sont enclins à l’accepter davantage qu’un autre comme médiateur, alors même qu’il ne détient pas davantage qu’un autre, voire plutôt moins qu’un autre, les moyens matériels et humains d’apporter sa garantie à la résolution du conflit. Il s’agit donc maintenant de s’interroger sur la hiérarchie des médiateurs : pourquoi un Etat est-il jugé préférable à un autre pour jouer ce rôle ?  

Troisième question : la préférence pour un médiateur

          La capacité d’un Etat à être choisi comme médiateur révèle sa crédibilité. J’appelle crédibilité une représentation qui attribue aux Etats des compétences différenciant les uns des autres en matière de médiation, comme on attache aux personnes physiques des compétences en plomberie, en architecture ou en musique. C’est parce que cette représentation n’est pas seulement véhiculée par les observateurs, mais avant tout par les décideurs et les acteurs de la diplomatie qu’elle est susceptible d’éclairer les angles morts de notre analyse. Ces décideurs partagent avec les observateurs une perception de certains pays comme plus compétents que d’autres, du fait de leur stabilité, de leur expérience, voire de leur vertu. Ces trois déclinaisons sont à détailler maintenant. Je m’attacherai à montrer en même temps que toutes les trois manquent d’une base rationnelle.

 

            La stabilité du pouvoir est certes, comme déjà mentionné, une condition sine qua non à l’exercice du rôle de médiateur. Il n’est guère d’exemple de pays ayant perdu cette stabilité et qui puisse intervenir dans les négociations internationales. Mais par définition, l’instabilité ne se constate qu’après coup. Pour que les protagonistes d’un conflit placent leur confiance dans les engagements d’un Etat-médiateur, il ne suffit pas qu’ils constatent cette stabilité, il faut surtout qu’ils l’anticipent. Le degré de stabilité du pouvoir dans tel ou tel pays est donc une représentation avant d’être une réalité. L’exemple algérien est intéressant parce que la crédibilité diplomatique de ce pays a subi des évolutions contradictoires depuis l’Indépendance. On peut dire qu’elle a parcouru un cycle, partant d’un niveau élevé, voire très élevé de crédibilité durant les deux premières décennies de son indépendance, puis voyant ce niveau s’abaisser progressivement durant les années 1980, avant de dégringoler durant la décennie noire du terrorisme (années 1990). Les deux décennies du XXIe siècle marqueraient une remontée de ce niveau, qui permet à certains analystes d’évoquer un « retour » de l’Algérie sur la scène diplomatique (45), en soulignant que c’est le seul Etat du Maghreb à avoir été invité par Angela Merkel à participer à la conférence de Berlin sur la Libye du 19 janvier 2020. Or, la phase de crédibilité élevée correspondait à une période où le pouvoir était fort, bénéficiant, ou semblant bénéficier d’un consensus dans la société, à l’inverse de ce qu’il en était durant la guerre civile de la décennie 1990. Cependant, cette hypothèse laisse quelques coins d’ombre : l’initiative algérienne de médiation en Libye intervient à un moment où le développement du Hirak témoigne de ce que le pouvoir est contesté dans la société civile, et il a été mentionné que cette initiative avait précisément pour but de tenter de faire diversion ou de ressouder le peuple derrière un objectif consensuel. Peut-on, en même temps, dire que la stabilité du pouvoir est une condition de la crédibilité diplomatique et donc de la prise d’initiatives diplomatiques telles que celle-ci, et expliquer que cette même initiative est due à une menace sur cette stabilité ? Par ailleurs, l’actualité nous livre de fameux exemples qui montrent qu’un grand Etat, une superpuissance dotée d’un pouvoir dont la stabilité ne peut être mise en doute, est capable de manquer à sa parole, en balayant coup sur coup deux grands accords internationaux qu’elle avait signés.   

 

            Si cette première représentation porte en quelque sorte sur le futur, la deuxième concerne davantage le passé. Celle-ci construit la réputation d’un Etat à régler les conflits grâce à son expérience. Elle pourrait être testée à nouveau à propos de l’Algérie : « C’est un pays qui a une tradition des affaires étrangères » (45), « ... qui se targue d’avoir une tradition diplomatique riche et crédible » (52), martèle Jalel Harchaoui, spécialiste de la Libye à l’Institut des relations internationales de Clingendael (Pays-Bas).  Le mot n’est pas sans rappeler l’idée de « tradition industrielle », évoquée en géographie économique pour rendre compte, en négatif, des difficultés des pays nouvellement industrialisés à rivaliser avec les anciens pays industriels[1]. Dans ce cas, elle est la projection sur un territoire des compétences acquises par les hommes qui y vivent et qui sont transmises de génération en génération par la formation, l’apprentissage et l’expérience. Ce schéma peut-il s’appliquer à la diplomatie ? Je reviendrai sur la question.

            Mais la perception de l’expérience diplomatique d’un Etat peut être tout simplement due à la connaissance du passé et de l’Histoire. C’est le propre de l’expérience d’être accumulée dans le temps.  Ainsi par exemple, si l’on a pu écrire que la diplomatie française « est respectée » en Iran (34), c’est parce que la France est intervenue par le passé dans des discussions internationales qui ont concerné l’Iran, notamment le cycle qui a abouti à l’accord de Vienne du 14 juillet 2015 sur le nucléaire (cf., 1re exploration).

            Si l’on essaie de rationaliser cette représentation, c’est-à-dire d’attribuer aux décideurs un raisonnement qui permette d’en rendre compte, on est conduit à évoquer quelque chose qui ressemblerait à la rationalité du consommateur : choisir ou accepter un médiateur (lorsque celui-ci n’a pas la capacité de s’imposer ce qui est le cas des « petits » pays ), ce serait opter pour celui qui est susceptible d’apporter la plus grande valeur ajoutée. Mais certains des Etats réputés crédibles sont de petits pays, qui ne sauraient devoir leur réputation diplomatique à la quantité des moyens d’engagement dont ils disposent. Ils ont, certes, la stabilité politique, mais cela ne suffit pas à garantir une forte valeur ajoutée étatique.  Il reste donc la partie individuelle de la valeur ajoutée, celle qui se mesure à la capacité des négociateurs représentant l’État médiateur à traduire des attentes et à inventer de solutions de compromis dans une négociation. Il faudrait supposer que la compétence du personnel diplomatique d’un Etat produirait une compétence d’État, ce qui implique que la compétence individuelle des négociateurs serait une affaire de nationalité, et qu’elle serait inégalement répartie par la division internationale du travail, certains pays l’ayant cultivée plus que d’autres, par leur expérience.

            Bien des témoignages montrent que les décideurs (mais d’abord, il est vrai, les observateurs) prennent au sérieux l’expérience personnelle des diplomates. Le conseiller diplomatique français Emmanuel Bonne « connaît bien l’Iran”, où il avait été en poste de 2003 à 2006” explique l’Elysée » (34).  Ghassan Salamé, émissaire de l’Onu en Libye démissionna le 2 mars 2020. Pour justifier les espoirs que les Algériens plaçaient dans la candidature de leur diplomate, Ramtane Lamamra, pressenti un temps pour le remplacer, c’est son expérience qui était mise en avant : à la tête de la diplomatie algérienne de 2013 à 2017, plusieurs fois ambassadeur, il fut également « médiateur dans plusieurs conflits africains, notamment au Liberia, sous les auspices de l’ONU et de l’Union africaine (UA). » (50)  « …, l’Algérie entend profiter de la compétence de ses diplomates, qui ont pris soin, depuis 2014, de nouer un contact avec presque toutes les factions du conflit libyen », explique Jalel Harchoui pour justifier les initiatives diplomatiques de ce pays sur le dossier libyen (43). « Un diplomate de l’Union africaine évoque l’avantage pour les Nations unies, à la peine sur certaines crises du continent (de la Centrafrique au Soudan du Sud), à intégrer l’aide de l’organisation panafricaine, de ses réseaux, de sa « sensibilité », pour tenter de résoudre les crises. » (48). En Afrique, le président congolais Denis Sassou N’Guesso, s’attribue une réputation de « sagesse », d’« habileté » dans la résolution des conflits, en arguant de son expérience dans la fin de l’apartheid en Afrique du Sud pour justifier le rôle qu’il entend jouer dans le conflit libyen.  « En Afrique, il est réputé sage et fin médiateur. Certains l’assimilent à feu Sultan Qabous au Moyen-Orient, en raison de son habileté dans la résolution de conflits. Après l'échec de Moscou et de Berlin, l'on espère que le président congolais qui a hérité du bébé, réussira à faire parler les Libyens, lui dont la contribution avait remarquablement pesé sur la fin de l’apartheid en Afrique du Sud et l’arrêt de la guerre en Namibie. » (8)

            Mais cette rationalisation n’est pas entièrement satisfaisante. D’abord, la réalité montre que si le talent des négociateurs peut contribuer à la crédibilité des Etats, c’est surtout la réputation des Etats qui rejaillit sur la crédibilité des individus. Si la candidature de Ramtane Lamamra au remplacement de Ghassan Salamé a finalement été rejetée ce n’est pas faute de compétence personnelle, mais bien parce qu’il représentait l’Algérie, dont certains pays, le Maroc, les Etats-Unis, se méfiaient par principe (52). En réalité, la représentation (l’image) de l’Algérie était à double tranchant : positive pour les uns, repoussoir pour les autres. Pour ces derniers, la tradition diplomatique algérienne n’est pas considérée comme favorable, au contraire. Avoir de l’expérience n’est donc pas en soi une condition de crédibilité, encore faut-il que cette expérience suscite un minimum de consensus.

            Ensuite, le raisonnement qui fonde cette rationalisation est entachée d’un caractère circulaire : si l’accumulation d’expériences diplomatiques d’un Etat contribue à construire la compétence de ses diplomates et donc sa crédibilité internationale, c’est bien aussi et d’abord cette crédibilité même qui permet à cet Etat d’accumuler de l’expérience.

            Enfin, si elle peut être alimentée par l’accumulation d’expériences, la crédibilité des médiateurs est sans cesse à construire. Elle est un capital qu’il faut savoir au moins reproduire à l’identique et au mieux faire fructifier : ainsi, en Iran, le renouvellement de la réputation française restait suspendu aux résultats qu’on attendait de sa médiation : « Les autorités françaises espèrent pouvoir convaincre les Iraniens de revenir sur leurs accrocs au JCPOA et en appliquer toutes les obligations. Ce serait un signal fort qui crédibiliserait la médiation française, et cela créerait un contexte favorable pour la rencontre Trump-Rohani, note une source diplomatique française. » (37). Cette citation montre que les observateurs et les acteurs eux-mêmes accordent à leurs propres représentations une confiance mesurée et qu’ils n’en sont pas totalement dupes.

 

            Une troisième représentation repose sur l’idée que les Etats, comme les individus, seraient des êtres moraux, que certains d’entre eux seraient plus vertueux que d’autres et que, qui plus est, une partie de la préférence pour un Etat médiateur reposerait sur cette vertu. Dans cette optique, la vertu en question prend le nom de neutralité, de respect de l’équilibre entre les protagonistes. Ainsi l’Algérie et la Tunisie se targuent-elle, pour être acceptées comme médiateurs en Libye, de « parler à tout le monde » et de « se tenir à égale distance » entre les protagonistes. Ce qui en résulte et ce qu’il y a de remarquable, c’est que la vertu en question, pour une fois, serait pétrie d’abstention, davantage que d’action. Ainsi, pour expliquer la présence d’une conférence sur la Libye à Berlin, on rappelle que l’Allemagne n’a pas participé à l’intervention militaire de 2011, abstention dont on fait un « atout » diplomatique. « Ce qu’a résumé l’ancien ministre des affaires étrangères, Sigmar Gabriel, jeudi 16 janvier, sur Twitter : Nous avons quelque chose de plus fort que les armes et l’argent : la légitimité ! Nous n’avons pas participé à la guerre en Libye, et nous n’avons jamais été une puissance coloniale [2]. Il est bon que l’Allemagne n’abandonne pas la Libye aux autocrates. » (44).  « Le fait de ne pas avoir participé en 2011 », renchérit Nathalie Versieux (58), « à l’offensive militaire qui a mené à la chute de Khadafi est aujourd’hui un atout pour l’Allemagne, réputée neutre. ». De même rappelle-t-on qu’Oman, dont la légitimité « …en tant que médiateur impartial est reconnue par tous, qu’il s’agisse de l’Iran, du Qatar, de l’Arabie Saoudite ou de la Syrie. » (2), s’est abstenu de participer aux côtés de l’Arabie saoudite à la répression des printemps arabes, tant à Bahreïn qu’au Yémen, où le sultanat fut « la seule pétromonarchie du Golfe à ne pas être engagée aux côtés de Ryad dans la coalition arabe contre les milices houthistes au Yémen. » (1). De même s’était-il également abstenu de prendre parti dans la guerre qui opposa l’Iran à l’Irak entre 1980 et 1988 (41).  Cela n’empêche pas le sultanat, selon certains de « cultiver ses propres alliances » au Yémen, différentes de celle qui lie l’Iran aux Houthistes, l’Arabie saoudite au gouvernement en exil et les sécessionnistes du sud aux EAU (51). 

 

            Pourtant, cette représentation entre en contradiction avec le constat que nous avons fait plus de ce que la plupart des médiateurs ont un intérêt à défendre et que la défense de cet intérêt ne nuit pas toujours à l’efficacité de leur médiation, parfois même bien au contraire. Elle entre également en contradiction avec le constat de ce que la valeur ajoutée d’une médiation réside en grande partie dans la capacité d’intervention, souvent militaire, du médiateur. « En Libye, observe le chercheur Ulrich Speck, l’enjeu purement militaire est un peu moins important qu’en Syrie, de sorte qu’il y a sans doute plus de place pour la diplomatie en tant que telle. Or c’est un terrain où l’Allemagne a une carte à jouer » (44).  Mais qu’est-ce qu’une « diplomatie en tant que telle » ? serait-on tenté de lui demander.

 

 



[1] André Métral, Entreprendre et innover dans l’industrie à Tunis, thèse sous la direction de Pierre Signoles, Université François Rabelais de Tours, Editions Universitaires Européennes, Sarrebruck, 2010, 532 pages.

[2]Ce qui n’est pas rigoureusement exact, et même, comme l’ajoute le journaliste « historiquement faux »

Récapitulation

            Il est temps de faire le point de l’état d’avancement de la réponse aux question posées au départ.

            Pourquoi la médiation ?

            D’abord on a vu que la communication directe est toujours possible quand la volonté de communiquer est là (Iran, 2009). Si de plus, la reconnaissance mutuelle existe entre les protagonistes, il reste l’intérêt du médiateur lui-même pour justifier sa présence et sa capacité à s’imposer en tant que tel. Il ne s’impose cependant pas toujours par la force. Il est des cas où les protagonistes acceptent sa présence. Dans ce cas, on peut penser qu’ils le font en espérant une valeur ajoutée de sa médiation. Ils peuvent d’abord compter, surtout ceux qui sont en mauvaise posture, sur la part étatique de la valeur ajoutée, soit l’engagement par le médiateur de moyens d’intervention et de garantie. La boucle semble donc bouclée et le phénomène de la médiation expliqué. Il n’est pas nécessaire que tous les facteurs soient présents en même temps.

            Encore faut-il que l’un au moins fonctionne. Or, il demeure un angle mort : les médiateurs sont souvent de « petits » pays, qui n’ont pas forcément des intérêts propres à défendre (Suisse) et qui, même s’ils en ont (Oman attaché à la sécurité du commerce dans le détroit d’Ormuz, la Tunisie et sa frontière commune avec la Libye), ont peu de moyens d’engagement et pas de capacité à s’imposer en tant que médiateurs. Dans ce cas-là, il semble que seule une promesse de valeur ajoutée spécifique et d’ordre individuel puisse justifier leur présence, réduite à la compétence de leurs diplomates. Mais s’il ne s’agissait que de mettre en avant des talents individuels, en quoi ceux qui habitent le personnel diplomatique d’un Etat vaudraient-ils mieux que ceux qui résident dans les organisations internationales ayant précisément pour vocation de résoudre les conflits internationaux ? Or, l’intervention des Etats double souvent celle de ces organisations.

            La question de la crédibilité et de la préférence pour un médiateur laisse donc un angle mort : qu’est-ce qui fait la crédibilité d’un « petit pays, dénué de moyens d’intervention à engager dans une médiation ? On a vu enfin que la rationalisation de cette crédibilité par la stabilité du pouvoir, par l’expérience diplomatique ou par la vertu rencontre des limites.

            Il faut donc comprendre ce qui fait la force d’une représentation en l’absence de base rationnelle suffisante. Pour ce faire, il faut s’intéresser aux acteurs individuels, et à la manière dont ils se représentent les entités qu’ils représentent. En clair, pourquoi les décideurs eux-mêmes véhiculent-ils ces représentations ?

 

 

            Une première manière de le faire consiste, après avoir par deux fois recouru à l’analogie économique, à demander le secours de la psychologie des acteurs individuels qui représentent les Etats dans les processus de médiation.

L'instrumentalisation

            Appelons cette première hypothèse, l’instrumentalisation. Les acteurs individuels qui représentent des Etats ou autres entités ou qui remplissent une fonction de médiation instrumentalisent ces Etats ou entités pour donner libre cours à leurs propres sentiments. Ce sont des princes qui s’approprient l’Etat (« l’État, c’est moi »). Ce sont leurs propres sentiments qu’ils projettent sur les entités qu’ils représentent. La psychologie des acteurs individuels contaminerait les relations interétatiques, ou - pour le dire autrement - celles-ci refléteraient leur psychologie.

            Cette hypothèse est utile pour expliquer une partie de la réalité. On dira par exemple que la susceptibilité, l’orgueil, le sens de l’honneur, le patriotisme … des deux chefs d’État d’Iran et des Etats-Unis empêchaient chacun d’eux de faire le premier pas d’une rencontre directe, alors que les deux le souhaitaient, et que ce double blocage justifiait alors le rôle du médiateur Macron : « sauver la face » ; on dira encore que ces mêmes sentiments expliquent l’impossibilité d’organiser des rencontres ailleurs qu’en terrain neutre, ce qui donnerait tout son sens à l’action du sultan d’Oman.

            Ainsi s’expliquerait l’importance attachée par les acteurs à la symbolique de l’action diplomatique. Une illustration parmi d’autres nous en est donnée par le voyage - qualifié de « rocambolesque » par Le Monde – de la délégation houthiste, qui devait s‘envoler le samedi 14 juin 2015 de Sanaa vers Genève pour participer aux pourparlers de paix avec les représentants en exil du pouvoir qu’ils avaient délogé en février. « Mais, raconte Le Monde, samedi, au moment de monter dans l’avion ..., les représentants du mouvement houthiste, ..., découvrent qu’un arrêt est prévu à Jizan, une localité saoudienne, proche de la frontière avec le Yémen. Inacceptable pour eux, ainsi que pour leurs alliés du Congrès populaire général (CPG), le parti de l’ancien président Ali Abdallah Saleh, également convié aux négociations. Les adversaires du président Abd Rabo Mansour Hadi embarquent finalement dimanche après-midi, avec un plan de vol différent. ». Mais après la partie houthiste, c’est au tour de la partie opposée de faire preuve de susceptibilité, ou de s’adonner au culte de la symbolique : « Mais l’escale prévue à Djibouti s’éternise. L’Egypte et le Soudan, membres de la coalition anti-houthiste menée par l’Arabie saoudite depuis le 26 mars, s’opposent à ce que l’avion traverse leur espace aérien. L’obstacle est levé après une médiation d’Oman et la délégation de l’opposition se pose à Genève dans la nuit de lundi à mardi, après 36 heures de voyage rocambolesque. » (17).  On a affaire ici à un duel de symboles. L’affront et sa sanction doivent être traités dans la même langue, celle des symboles. Symbolique, l’affront est lavé par le symbole, ce qui fait dire que la médiation d’Oman avait ce caractère elle-même.

            Dans le cas de la Libye, on expliquera ainsi que Haftar et Sarraj aient refusé de se rencontrer à Berlin, à la conférence du 19 janvier 2020, ainsi qu’ à la réunion d’Alger qui a suivi entre les pays voisins (47), alors qu’ils l’avaient fait à plusieurs reprises auparavant ; ou encore, à l’inverse, que les « bonnes relations personnelles » entre Trump et Macron étaient favorables à l’initiative de ce dernier à propos de l’Iran. Macron mise sur ses « liens personnels avec les homologues étrangers » (39). Autre exemple : l’ « irritation » expliquerait le rejet de la candidature de l’Algérien Lamamra au poste d’ émissaire de l’Onu pour la Libye.  « Certains Etats… ont pu en prendre ombrage... ». Il est question d’ « une certaine naïveté » des Algériens. On sait, depuis Yves Lacoste au moins, que la géographie est une affaire de représentation, mais ce qu’on savait moins, c’est qu’à l’égal des élèves de l’enseignement secondaire, les Etats pouvaient avoir eux-mêmes des représentations différentes les uns des autres de l’appartenance continentale d’un pays. C’est ainsi que l’Algérie n’est pas « perçue » comme africaine par les pays de l’Afrique subsaharienne « Mais dans une Union africaine où, par ailleurs, le Maroc a été réintégré début 2017, les Algériens ne sont pas considérés comme des Africains. » (52). Que l’on puisse en faire une explication du rejet de la candidature algérienne en dit long sur le poids de ces représentations.

            Compte tenu de la diversité des caractères humains, et compte tenu du caractère aléatoire de leur distribution dans la population, il est impossible que l’hypothèse psychologique nous assure une compréhension générale du phénomène de la médiation. En effet, rien ne prédispose un individu exerçant un rôle dans la représentation d’un Etat (ou de tout autre entité) à éprouver davantage qu’un autre le sentiment de la susceptibilité par exemple. On pourrait estimer que certains, notamment ceux qui héritent d’une position de pouvoir, n’ont jamais dû apprendre à maîtriser leurs émotions, à la différence de ceux qui ont dû conquérir cette position par l’élection. Mais le raisonnement suivant est tout aussi défendable, qui supposerait que les individus qui « en ont bavé » pour conquérir le pouvoir ont une sensibilité à fleur de peau. De plus, il faut considérer que si la distribution des caractères est aléatoire dans la population, elle ne l’est pas dans la portion étroite de cette population qui exerce des responsabilités de représentation politique et diplomatique. Le processus de sélection qui en détermine la composition a toutes les chances de favoriser les personnalités « froides », qui savent faire abstraction de leurs sentiments personnels lorsqu’ils sont en représentation.  Enfin, et par-dessus tout, il suffit de considérer que les négociations internationales mettent en branle des appareils énormes, mobilisent un nombre considérable d’individus, et qu’il existe entre eux, outre une hiérarchie des mécanismes de contrôle mutuel qui font que les affects des uns peuvent être corrigés par ceux des autres. 

 

            D’ailleurs, le recours au sentiment ne nous dit rien sur la réputation des Etats en tant que tels.

L'intégration

            D’où une deuxième hypothèse : l’intégration.  Les acteurs individuels sont des serviteurs de l’État, qui intègrent sincèrement ses valeurs et qui, en même temps, sont victimes d’une illusion anthropomorphique. Ils sont sincèrement persuadés que l’État qu’ils servent est une personne qui peut ressentir un autre Etat comme un ennemi, le dialogue avec lui comme un affront, et l’organisation de discussions sur son propre territoire comme une atteinte à sa souveraineté, d’où l’importance attachée aux symboles, au lieu, à la discrétion, voire au secret.  Peut-être cette conviction leur vient-elle d’une tendance à imaginer que le peuple incarné par cet Etat s’identifie à lui et éprouve ces mêmes sentiments. Ils projettent sur le peuple le patriotisme qui est le leur, l’intérêt qui est le leur pour la chose publique et pour les relations internationales, ce qui suscite une crainte éventuellement démesurée de l’opinion publique.

            Cela permettrait par exemple d’expliquer en quoi la neutralité (abstention passée) allemande est un atout pour elle dans le conflit libyen : les protagonistes libyens pensent que leur opinion publique accepterait mal une solution qui serait proposée par des Etats (France, notamment, mais aussi Angleterre, Etats-Unis) qui sont intervenus militairement en 2011, violant l’intégrité territoriale de leur pays, déstructurant leur Etat et provoquant accessoirement au passage le désordre, la prolifération des armes et finalement la guerre civile. Cela conduit par contraste à revaloriser la position allemande.

            On pourrait ajouter également qu’ils projettent la sincérité qui est la leur sur leurs homologues étrangers, leur attribuant la loyauté et le patriotisme qui sont les leurs. Ainsi, par exemple, la reconnaissance dont jouit Oman en tant que médiateur concernerait le sultan personnellement avant le sultanat, comme le suggère ce journaliste israélien, qui fait dépendre en partie le développement des relations entre Israël et les pays arabes d’une qualité morale personnelle du sultan :  « À travers Oman, Israël peut raisonnablement envisager l’établissement de contacts secrets avec quelque partie qu’il souhaite, à condition évidemment que lesdites parties y consentent également. Mais la loyauté de Qabous en tant que médiateur étant reconnue par tous, ce scénario est plausible. » (2). Comment les acteurs pourraient-ils donc dans ces conditions n’attacher aucune importance à la nationalité des individus choisis comme médiateurs par une organisation internationale ? C’est ainsi par exemple que si la candidature de Lamamra a été rejetée, ce serait principalement parce que certains « pays » doutaient de sa neutralité en raison de sa nationalité.  « Des pays ont émis des réserves non pas sur la personne de Lamamra mais sur sa nationalité, observe une source française » (52)

 

            Toutefois, cette hypothèse n’est pas entièrement convaincante. Si ces « serviteurs de l’Etat » mettent la loyauté au-dessus de tout, ils savent aussi, et d’abord par expérience personnelle, que chez aucun individu cette loyauté n’est monolithique et qu’elle ne va pas sans la capacité à faire abstraction de certaines de ses dimensions au profit d’autres, selon le contexte où il se trouve. Si chacun d’eux sait que parfois il a à choisir entre sa famille, son village, sa religion et l’État qu’il sert, il comprend aussi par extrapolation qu’un envoyé de l’ONU sait mettre entre parenthèse sa nationalité pour une cause supérieure qu’il a acceptée de servir. Il n’a donc aucune raison, si l’on joue à fond le jeu de l’hypothèse de sincérité, d’attribuer de l’importance à la nationalité des médiateurs individuels. Si les protagonistes connaissent certainement mieux que quiconque le sentiment national de leur peuple, ils savent aussi parfois faire fi de l’opinion publique, dont leur pouvoir, en partie adossé à la violence, ne dépend pas directement.

            Enfin, s’il serait absurde de dénier par principe toute sincérité aux représentants politiques quels qu’ils soient, il serait bien imprudent de la postuler chez tous.

 

            J’avance donc une troisième hypothèse.

Lucidité individuelle, aveuglement collectif

            Chaque acteur sait plusieurs choses. Il sait toutes les limites des hypothèses précédentes, ce qui signifie, au sens propre, qu’il sait qu’elles sont valides jusqu’à un certain point, mais pas au-delà.  Il sait par exemple, même si ce n’est pas son cas, que certains acteurs font parler leurs sentiments personnels et les projettent sur les institutions qu’ils servent, tandis que d’autres intègrent ceux qu’ils attribuent aux peuples qu’ils représentent. Chaque acteur sait qu’aucun représentant des Etat n’est une marionnette désincarnée qui aurait laissé à la maison sa psychologie personnelle.

            Mais en même temps, il sait jusqu’où il peut aller dans la prise en compte de ces données. Il sait qu’il en est de même des autres acteurs. Il sait par conséquent que les données symboliques d’une négociation, qui sont véhiculés par les affects, ne changeront rien au contenu de la négociation. Par exemple, il sait que le lieu d’une négociation n’a qu’une valeur symbolique. Ainsi, on l’a vu, les premières rencontres entre Iraniens et Etats-Uniens ont eu lieu à Mascate. Les propos qui y ont été tenus eussent-ils été différents à Téhéran ou à Washington ? Pourtant, on sait que ces deux dernières options étaient impossibles. Cette impossibilité ne résulte donc d’aucune rationalité, mais de la prise en compte du symbole, donc des affects. De même, la conférence internationale sur la Libye de janvier 2020 s’est tenue à Berlin. On ne voit pas en quoi le contenu des discussions eût été différent si elles avaient eu lieu dans une autre capitale, c’est-à-dire si les participants avaient été invités par un autre pays que l’Allemagne. Mais, on l’a vu, l’Allemagne avait pour elle de ne pas avoir participé à l’intervention militaire occidentale de 2011 qui fut à l’origine de la déstabilisation de ce pays.

            Il est vrai que bon nombre de Libyens ont de quoi éprouver un sentiment amer à l’égard des pays qui sont intervenus alors (France, Royaume-Uni), même si bon nombre d’entre eux applaudissaient alors et qu’un certain nombre le font encore aujourd’hui peut-être. Tous les acteurs libyens et non libyens connaissent ces sentiments populaires. Quant aux décideurs, leurs prises de position à cet égard sont au carrefour de deux influences : d’une part, ils s’efforcent de mesurer l’importance que peut avoir à terme (sinon immédiatement) l’influence de ces sentiments populaires sur la pérennité de leur pouvoir, et ce quel que soit le régime en place. Ils peuvent, compte tenu des incertitudes, préférer ne pas « insulter l’avenir », bref, prendre des précautions, souscrire un contrat d’assurance tous risques, quel qu’en soit le coût et surtout si le coût est dérisoire, comme c’est le cas en l’occurrence. D’autre part, ils sont eux-mêmes, en tant qu’individus, animés par l’un ou l’autre de ces sentiments.

            Bref, il est possible qu’aucun acteur n’attache une véritable importance au lieu dans lequel se déroulent les négociations (que ce soit à propos de la Libye, de l’Iran, ou par extrapolation d’autres dossiers). Mais chacun sait que les autres acteurs - plus exactement certains autres acteurs - peuvent y attacher de l’importance. Plus exactement, ils savent qu’il est possible qu’un autre acteur au moins y attache de l’importance. Cela suffit pour donner au sultanat d’Oman l’opportunité d’accueillir les premières discussions secrètes sur l’Iran, et pour donner à l’Allemagne d’Angela Merkel ce fameux « atout » qui lui est attribué.

            Tant que le contenu même de ces discussions n’en est pas affecté, chaque acteur « joue le jeu ». L’expression tombe à point nommé car elle évoque magnifiquement la part à la fois dramatique (théâtrale) et ludique que contient la diplomatie, et qui se niche entre les limites que laisse la priorité tout naturellement accordée par les acteurs aux « choses sérieuses », disons, aux enjeux des discussions. Résumons-le en avançant que ces acteurs (qui ne rigolent guère au demeurant tant certains d’entre eux ont la gâchette facile) savent faire « la part des choses ». Ils ont « beau jeu » de montrer leur bonne volonté en acceptant de participer à un processus dont ils savent qu’il ne changera en rien les critères qui déterminent leurs choix. Et pour que les protagonistes acceptent de jouer ce jeu, il suffit de fixer aux processus de médiation des objectifs intermédiaires suffisamment modestes, en fait suffisamment formels, pour que des succès intermédiaires soient assurés et qu’ainsi quelques miettes puissent être jetées en pâture à l’opinion publique, du moins à cette partie, si minime soit-elle, qui s’intéresse aux questions internationales, alors qu’en réalité, il existe une sorte d’entente tacite entre les médiateurs et les protagonistes pour que les objectifs intermédiaires restent intermédiaires ad vitam aeternam. J’exagère et je suis en train de verser dans un complotisme qui n’a pas lieu d’être. Refuser ce danger ne doit cependant pas passer sous silence - c’est le cas de le dire - l’existence des arrière-pensées. Il suffit qu’un seul des protagonistes envisage la possibilité que l’objectif intermédiaire qu’il accepte de poursuivre demeure le dernier pour que le processus perde en crédibilité. Chaque acteur sait que cette possibilité existe et que dans certains cas, c’est une probabilité.

            Les observateurs aussi « jouent le jeu ». Ils savent bien que les objectifs fixés sont trop modestes pour prouver quelque pertinence que ce soit aux processus de médiation. Ils savent bien, eux aussi, lorsque les conditions objectives du succès ne sont pas remplies, que les objectifs intermédiaires ont peu de chances d’être dépassés. Mais ils ménagent toujours une fenêtre d’espoir comme s’il était capital de « ne pas désespérer » on ne sait quel Billancourt.

            D’abord, quand le processus semble avancer, que des objectifs intermédiaires sont atteints, la presse s’en fait l’écho tout en insistant par contraste sur la modestie de ces objectifs intermédiaires et sur l’ampleur du chemin qu’il reste à parcourir. A propos de la médiation d’Emmanuel Macron en Iran : « Si le processus s’enclenche, le plus dur restera à faire… » (37). Les mêmes termes sont employés ailleurs : « Le succès de l’initiative française ne doit cependant pas faire perdre de vue l’essentiel : le plus dur reste largement à faire. » (3), sans que les journalistes se soient forcément passé le mot.  Même scepticisme en 2020, à l’issue de la conférence de Berlin : « Sur le papier tout y est, un récital de nobles objectifs dont les conférences internationales sur la Libye sont familières. » (46). On a l’impression qu’il s’agit de préparer les esprits à un échec annoncé.

            A l’inverse, quand viennent les déconvenues, le même souci de contraste (pour que la photo soit belle) conduit les journalistes à insister au contraire, comme dans une démarche de consolation, sur le chemin parcouru, que l’échec ne doit pas effacer, alors même que ce chemin est modeste.  Souvent, on se contente de peu, heureux de se raccrocher aux signes de progrès les plus ténus, comme s’ils étaient nécessaires pour se persuader de l’utilité de la médiation. «  Elle (la rencontre Trump-Rohani) n’a finalement pas eu lieu, et l’entretien téléphonique entre les deux dirigeants sur une ligne sécurisée, tenté en ultime va-tout par M. Macron, a aussi échoué. Mais le simple fait que cet entretien ait été jugé possible représente un incontestable pas en avant. » (39). A l’issue de la conférence de Berlin sur la Libye, on se félicite de progrès symboliques (ouf : il n’y a pas eu « d’esclandre ») tout en reconnaissant que le plus dur reste à faire : faire appliquer concrètement un cessez-le-feu dont on a juste réussi à faire admettre le principe par les protagonistes. « Aucun éclat n’est venu gâcher ces retrouvailles de la communauté internationale autour de la Libye… Le premier défi sera de transformer la trêve en cessez-le-feu, selon la formule d’Heiko Maas, le ministre allemand des affaires étrangères. » (46)

            On a donc là une sorte de lucidité polie, retenue, semblable à celle qui consiste à cacher à un proche que sa maladie est incurable. Cette politesse n’est pas seulement celle des observateurs ; les acteurs protagonistes ont celle de répondre favorablement aux invitations qui « ne mangent pas de pain », d’offrir des succès intermédiaires aux médiateurs, tout en réservant pour la suite l’expression de leurs désaccords. Par exemple, la conférence de Berlin est la mise en scène d’un accord de principe sur le cessez-le feu ; on rejette la responsabilité des difficultés sur les commissions qui feront « le sale boulot » de son application (7). De fait, les belligérants vont continuer de recevoir des armes en violation des engagements (9).

 

            Ce préambule permet d’aborder à nouveau et pour en finir avec elle la question de la crédibilité diplomatique des Etats. Il donne, on l’a vu, un éclairage nouveau sur celle de l’Allemagne, et du sultanat d’Oman.

            La crédibilité est une construction. C’est d’abord une auto-construction, les acteurs candidats à la médiation cherchant à « vendre » leur capacité médiatique. Le tweet de l’Allemand Sigmar Gabriel évoqué plus haut [1]  le montre, tout comme cette déclaration du président algérien Abdelmadjid Tebboune, qui présente les protagonistes libyens comme demandeurs de la médiation algérienne : « Invité à Berlin, le nouveau président algérien, avait proposé d’héberger un dialogue inter-libyen à Alger.  Il y a des déclarations de Sarraj, des déclarations de la partie de Haftar qui ont estimé que la seule puissance à même de régler le problème, c’est l’Algérie. Nous avons leur confiance, a déclaré mercredi M. Tebboune. Tous demandent la médiation de l’Algérie…” » (47) (eux qui ont refusé de se rencontrer « en public » à Berlin puis à Alger).

            La crédibilité est ensuite une construction des observateurs. Jamais prouvée, elle est servie comme un mythe et mélangée, comme le sucre qui fait passer la pilule, à des explications concrètes immédiatement accessibles à l’entendement humain. Après avoir disserté sur la « tradition diplomatique de l’Algérie », le chercheur Jalel Harchaoui donne une explication beaucoup plus pragmatique et contingente de l’invitation de son pays à Berlin. En fait, à l’en croire, si l’Algérie est « écoutée » à Berlin, c’est que sa position rejoint et renforce celle d’Angela Merkel « Donc finalement le camp de Merkel va être renforcé par la présence algérienne. C’est avec cette petite différence-là que l’Algérie entend s’exprimer. » (43). L’Algérie est courtisée comme la couche minoritaire mais décisive d’un électorat.

            Ainsi, Angela Merkel croit que l’Algérie a un poids diplomatique particulier, ou alors elle n’y croit pas mais elle sait que d’autres dirigeants y croient, ce qui l’incite à l’inviter à la conférence de Berlin. Chaque participant sait que tous les autres accordent de l’importance à la position algérienne. « Il y a une gravité diplomatique qui fait que quand Angela Merkel invite le président Tebboune, les autres pays conviés à la conférence de Berlin se demandent ce que va dire l’Algérie. » (43)

            La crédibilité est à géométrie variable : en 2020, on insiste sur l’atout allemand dans la médiation libyenne ; quelques mois auparavant, l’Allemagne était « fragilisée par le crépuscule politique d’Angela Merkel » (39) : il s’agissait alors, à propos de l’Iran, de mettre en avant la crédibilité de la médiation française.

            A géométrie variable, la crédibilité peut être aussi à double tranchant : la réputation diplomatique de l’Algérie fait réclamer sa médiation côté jardin, et la fait refuser côté cour, lorsque son candidat Ramtane Lamamra est écarté. Là encore, l’analyse qui est faite de ce refus illustre une méthode qui consiste à noyer l’improbable au milieu de l’explicite. En quoi l’identité africaine de l’Algérie influerait-elle sur sa capacité de médiation dans le conflit libyen ? Les représentants des Etats de l’OUA savent bien qu’il n’y a pas de rapport logique entre ces deux données. De même, les relations présentes entre l’Algérie et le Maroc n’ont pas de rapport avec le conflit libyen, encore moins les relations passées entre l’Algérie et la Russie, pas davantage la soviétique que la post-soviétique, encore moins leur perception par les dirigeants des Etats-Unis. Pourtant, ces données font partie de celles qui ont empêché la désignation de Ramtane Lamamra au poste onusien que son pays visait pour lui (52). Ces considérations géographiques, ainsi que les arguments psychologiques, voire sentimentaux, qui les ont précédées, sont finalement relayées, sans être démenties, par l’explication « sérieuse » ultime (« Mais l’argument qui semble avoir le plus pesé... ») : les représentants des Etats qui refusaient la candidature de Lamamra  redoutaient en fait son manque de neutralité parce qu’ils doutaient de la neutralité de son pays dans le conflit libyen (52). Or, ils savaient pourtant que la valeur ajoutée d’une médiation tient en partie dans la compétence personnelle des individus, que la nationalité n’a pas d’importance de ce point de vue et que le médiateur n’a de toute façon pas le pouvoir d’ imposer quoi que ce soit aux protagonistes.

            D’ailleurs chaque protagoniste le sait.  Haftar le sait, tout comme Sarraj. Haftar sait aussi que s’il veut rencontrer Sarraj, il peut le faire parce que ce dernier le sait aussi, ce qui ne les empêche pas de demander la médiation algérienne, c’est du moins ce que croit savoir le président Tebboune. 

 

            On aurait tort de s’offusquer de la comédie jouée par les gens de pouvoir, de faire semblant de la découvrir et de faire semblant de croire que la vie quotidienne en est dénuée. Un candidat marginal à une élection n’annoncera jamais qu’il n’a aucune chance de gagner même s’il le sait, car cela enlèverait tout sens à sa candidature. Pour autant, il n’a pas l’impression de mentir quand il déclare qu’il se présente pour gagner et-qu’il-ga-gne-ra. Et il ne ment effectivement pas, car si lui sait qu’il ne gagnera pas, il sait aussi que les autres le savent. Par conséquent, il ne trompe personne. Mentir, ce n’est pas dire une chausse fausse, c’est faire croire, faire imaginer cette chose fausse par autrui.

 

            Dans « Les habits neufs de l’empereur », Andersen raconte que deux escrocs vendirent à l’empereur un habit inexistant en prétendant que seuls les sots ne pouvaient le voir. Pour ne pas paraître sot, personne n’avoua qu’il ne voyait pas cet habit et que par conséquent, l’empereur était nu. Personne, sauf un petit garçon qui s’écria : « le roi est nu ».

 

 



[1]Cf., 3e question : « La préférence pour un médiateur »